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1a Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 35 del 28-8-2019

N. 76 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 luglio 201

N. 76 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 luglio 2019 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 luglio 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Liguria - Riordino delle aree protette - Comunita' del parco - Attribuzione alla Giunta regionale della determinazione dei criteri partecipativi degli enti locali alla Comunita' di ogni area naturale protetta - Previsione che la Comunita' concorre all'elaborazione del piano pluriennale socio-economico - Possibilita' del rilascio da parte della Comunita' del parco di un parere vincolante sulla base dello statuto del parco - Soppressione di 42 aree protette provinciali - Modifica dei confini dei parchi naturali regionali delle Alpi Liguri, dell'Antola, dell'Aveto e del Beigua - Disposizioni sugli effetti di revisione dei confini - Piano dell'area protetta - Vigilanza nelle aree protette - Sanzioni. - Legge della Regione Liguria 19 aprile 2019, n. 3 ("Modifiche alla legge regionale 22 febbraio 1995, n. 12 (Riordino delle aree protette) e alla legge regionale 10 luglio 2009, n. 28 (Disposizioni in materia di tutela e valorizzazione della biodiversita')"), artt. 7, 8, 10, 22, 23 e 31. (19C00215) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 28-8-2019

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri (c.f. 80188230587) rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura Generale dello Stato c.f. 80224030587, fax
06/96514000 e PEC roma@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui
uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Nei confronti della Regione Liguria in persona del presidente
della Giunta pro tempore per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale degli articoli 7, 8, 10, 22, 23 e 31 della legge
regionale Liguria n. 3 del 19 aprile 2019, recante «Modifiche alla
legge regionale 22 febbraio 1995, n. 12 (Riordino delle aree
protette) e alla legge regionale 10 luglio 2009, n. 28 (Disposizioni
in materia di tutela e valorizzazione della biodiversita')»,
pubblicata nel BUR Liguria 26 aprile 2019, n. 5, giusta delibera del
Consiglio dei ministri in data 19 giugno 2019.
La legge Regione Liguria n. 3 del 19 aprile 2019, pubblicata nel
BUR n. 5 del 26 aprile 2019, che consta di 34 articoli, ha dettato le
«Modifiche alla legge regionale 22 febbraio 1995, n. 12 (Riordino
delle aree protette) e alla legge regionale 10 luglio 2009, n. 28
(Disposizioni in materia di tutela e valorizzazione della
biodiversita')».
E' avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe,
gli articoli 7, 8, 10, 22 e 23 della legge della Regione Liguria n.
3/2019 citata, la Regione Liguria abbia ecceduto dalla propria
competenza in violazione della normativa costituzionale, come si
confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti
motivi.
Occorre, innanzitutto, premettere alcune considerazioni di
carattere generale e, pertanto, valevoli per tutti i motivi di
impugnazione che di seguito si illustreranno.
Come costantemente statuito dalla Corte costituzionale (sentenze
n. 315 e n. 193 del 2010, n. 44, n. 269 e n. 325 del 2011, n. 14 del
2012, n. 212 del 2014 e n. 36 del 17 febbraio 2017), la disciplina
delle aree protette rientra nella competenza esclusiva dello Stato in
materia di «tutela dell'ambiente» ex art. 117, secondo comma, lettera
s), ed e' contenuta nella legge n. 394 del 1991 che detta i principi
fondamentali della materia, ai quali la legislazione regionale e'
chiamata ad adeguarsi, assumendo anche i connotati di normativa
interposta che deve considerarsi espressione, per l'appunto,
dell'esercizio della competenza esclusiva statale in materia di
tutela dell'ambiente, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione (sentenze n. 44 del 2011; n. 315 e n. 20 del
2010).
Le regioni, pertanto, in ambito di aree protette, possono
soltanto determinare maggiori livelli di tutela, ma non derogare alla
legislazione statale (sentenze n. 44 del 2011; n. 193 del 2010, n. 61
del 2009 e n. 232 del 2008).
In particolare, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito come
«il territorio dei parchi, siano essi nazionali o regionali, ben
(possa) essere oggetto di regolamentazione da parte della regione, in
materie riconducibili ai commi terzo e quarto dell'art. 117 della
Costituzione, purche' in linea con il nucleo minimo di salvaguardia,
del patrimonio naturale, da ritenere vincolante per le regioni»
(sentenze n. 232 del 2008, punto 5. del Considerato in diritto; e n.
44 del 2011 gia' citata).
Nell'ambito, quindi, delle materie di loro competenza, le regioni
trovano un limite negli standard di tutela fissati a livello statale.
Questi, tuttavia, non impediscono al legislatore regionale di
adottare discipline normative che prescrivano livelli di tutela
dell'ambiente piu' elevati (di recente, sentenze n. 66 del 2018; n.
74 del 2017; n. 267 del 2016 e n. 149 del 2015), i quali «implicano
logicamente il rispetto degli standard adeguati e uniformi fissati
nelle leggi statali» (sentenza n. 315 del 2010), che rappresentano,
ex se, limiti invalicabili per l'attivita' legislativa della regione,
in quanto costituiscono norme imperative che devono essere rispettate
sull'intero territorio nazionale per primarie esigenze di tutela
ambientale.
Come gia' sottolineato, la legge quadro n. 394 del 1991 citata e'
stata reiteratamente ricondotta dalla giurisprudenza costituzionale
alla materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» (da ultimo,
sentenze n. 74 e n. 36 del 2017), da cio' derivandone, dunque, che le
regioni sono tenute ad adeguarsi ai principi fondamentali da essa
dettati, pena l'invasione di un ambito materiale di esclusiva
spettanza statale.
La stessa giurisprudenza costituzionale ha, altresi', posto in
evidenza come lo standard minimo uniforme di tutela nazionale si
estrinsechi nella predisposizione da parte degli enti gestori delle
aree protette «di strumenti organizzativi, programmatici e gestionali
per la valutazione di rispondenza delle attivita' svolte nei parchi
alle esigenze di protezione» dell'ambiente e dell'ecosistema
(sentenza n. 171 del 2012, nello stesso senso, le sentenze n. 74 del
2017, n. 263 e n. 44 del 2011, n. 387 del 2008).
La citata legge quadro n. 394 del 1991 non si limita, dunque, a
dettare standard minimi uniformi atti a tutelare soltanto i parchi e
le riserve naturali nazionali e regionali - istituiti ai sensi
dell'art. 8 della predetta legge quadro (rispettivamente, con decreto
del Presidente della Repubblica e con decreto del Ministro
dell'ambiente) - ma impone anche un nucleo minimo di tutela del
patrimonio ambientale rappresentato dai parchi e dalle riserve
naturali regionali, che vincola il legislatore regionale nell'ambito
delle proprie competenze (sentenze n. 74 e n. 36 del 2017; n. 212 del
2014; n. 171 del 2012 n. 325; n. 70 e n. 44 del 2011).
Anche in relazione alle aree protette regionali, invero, il
legislatore statale ha predisposto un modello fondato
sull'individuazione del loro soggetto gestore, ad opera della legge
regionale istitutiva (art. 23), sull'adozione, «secondo criteri
stabiliti con legge regionale in conformita' ai principi di cui
all'art. 11, di regolamenti delle aree protette» (art. 22, comma 1,
lettera d), peraltro, significativamente ed espressamente ricompreso
tra i «principi fondamentali per la disciplina delle aree naturali
protette regionali»), nonche' su un modello organizzativo tramite il
quale siano attivate le finalita' del parco naturale regionale (art.
24).
Per altro verso, puo' senz'altro riconoscersi che il legislatore
statale ha previsto, per le aree naturali protette regionali, un
quadro normativo meno dettagliato di quello predisposto per le aree
naturali protette nazionali, tale che le regioni abbiano un qualche
margine di discrezionalita' tanto in relazione alla disciplina delle
stesse aree protette regionali quanto sul contemperamento tra la
protezione di queste ultime e altri interessi meritevoli di tutela da
parte del legislatore regionale.
Cio' non toglie che debba essere comunque garantita la conforme
corrispondenza ai canoni previsionali inderogabili imposti dalla
normativa nazionale, essendo manifestazione di quello standard minimo
di tutela che il legislatore statale ha individuato nell'esercizio
della propria competenza esclusiva in materia di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» e che, come dianzi gia' posto in
rilievo, le regioni possono accompagnare con un surplus di tutela, ma
non, appunto, derogare in peius.

Motivi

1. L'art. 7 della legge regionale Liguria 19 aprile 2019, n. 3 citata
viola gli articoli 97 e 117, comma 2, lettera s), della Costituzione
in relazione agli articoli 10 e 24 della legge 6 dicembre 1991, n.
394.
L'art. 7 citato sostituisce l'art. 11 della legge regionale n.
12/1995 citata, rubricato «Comunita' del Parco».
In particolare, i commi 1, 2 e 3 della disposizione novellata
attribuiscono alla Giunta regionale il compito di determinare criteri
partecipativi degli enti locali alla Comunita' di ogni area naturale
protetta in base a quote di superficie territoriale.
Risulta in tal modo violato l'art. 24 della legge quadro in
materia di aree protette n. 394 del 1991 citata, che demanda la
disciplina dell'organizzazione amministrativa del parco naturale
regionale, «in relazione alla peculiarita' di ciascuna area
interessata», alle previsioni di uno specifico statuto. E' tramite lo
statuto, infatti, che va regolato il funzionamento degli organi
statutari e la costituzione della comunita' del parco.
Il successivo comma 4 del sostituito art. 11, nel prevedere, poi,
che «La Comunita' concorre all'elaborazione del Piano pluriennale
socioe-conomico nei modi previsti all'art. 22», si pone in contrasto
con il disposto di cui all'art. 10, comma 3, della citata legge n.
394 del 1991, che prevede che la Comunita' del Parco deliberi in
merito al Piano pluriennale economico sociale.
Il comma 5 dello stesso art. 11, della legge regionale n. 12/1995
citato, cosi' come modificato, prevede, altresi', la possibilita' del
rilascio da parte della Comunita' del Parco di un parere vincolante
sulla base dello statuto del parco stesso.
Detta previsione regionale risulta in palese contrasto con l'art.
10, comma 2, della legge n. 394 del 1991 citata, secondo il quale «2.
La Comunita' del parco e' organo consultivo e propositivo dell'Ente
parco. In particolare, il suo parere e' obbligatorio». Dalla lettera
della norma statale non si evince alcun espresso riferimento
all'efficacia vincolante del parere, neppure con rinvio allo statuto
dell'ente parco.
A conferma di cio', si richiama, altresi', il comma 3
dell'anzidetto art. 10 della legge n. 394 del 1991 citata, da cui si
evince che la Comunita' non e' totalmente autonoma neppure
nell'approvazione del piano pluriennale economico e sociale; in
quella sede istruttoria e', infatti, previsto il parere vincolante
del consiglio direttivo dell'ente parco, ma in nessun caso si prevede
un parere vincolante della Comunita' che resta un organo consultivo,
a pena di stravolgere la ratio dell'impalcatura istituzionale
dell'ente parco: ente con natura di soggetto amministrativo ad
elevata specializzazione tecnico scientifica, con rilevante
indipendenza dalle strutture di derivazione politico rappresentativa.
La norma impugnata, pertanto, incide sull'assetto organizzativo
dell'Ente Parco, come predeterminato dal parametro interposto statale
costituito dalla citata «Legge quadro sulle aree protette» n. 394 del
1991, in violazione degli articoli 97 e 117, comma 2, lettera s),
della Costituzione, con riflessi sotto il profilo della regolarita'
ed efficienza dell'attivita' dell'Ente stesso.
2. Gli articoli 8 e 31 della legge regionale 19 aprile 2019, n. 3
citata violano gli articoli 97 e 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione in relazione all'art. 22, comma 1, lettera a), e
all'art. 23 della legge 6 dicembre 1991, n. 394.
L'art. 8, che sostituisce l'art. 14 della legge regionale 22
febbraio 1995, n. 12 citata, nella sua nuova formulazione, sopprime
le 42 aree protette provinciali, gia' incluse nel VI aggiornamento
dell'Elenco ufficiale delle aree protette approvato con decreto
ministeriale 27 aprile 2010. Tale soppressione ex lege si pone in
netto contrasto con l'art. 22, comma 1, lettera a), della legge
quadro n. 394 del 1991 citata, che definisce il procedimento
istitutivo delle aree protette regionali, prevedendo che
«Costituiscono principi fondamentali per la disciplina delle aree
naturali protette regionali: a) la partecipazione delle province,
delle comunita' montane e dei comuni al procedimento di istituzione
dell'area protetta, fatta salva l'attribuzione delle funzioni
amministrative alle province, ai sensi dell'art. 14 della legge 8
giugno 1990, n. 142. Tale partecipazione si realizza, tenuto conto
dell'art. 3 della stessa legge n. 142 del 1990, attraverso conferenze
per la redazione di un documento di indirizzo relativo all'analisi
territoriale dell'area da destinare a protezione, alla perimetrazione
provvisoria, all'individuazione degli obiettivi da perseguire, alla
valutazione degli effetti dell'istituzione dell'area protetta sul
territorio». Ne consegue che, contrarius actus, lo stesso
procedimento seguito per l'istituzione delle aree suddette avrebbe
dovuto essere adottato, quindi, per la relativa soppressione.
Inoltre, il comma 2 del citato art. 14, della legge regionale n.
12/1995 citata (e relativo Allegato A), nel modificare e restringere
i confini dei preesistenti Parchi naturali regionali delle Alpi
Liguri, dell'Antola, dell'Aveto e del Beigua, viola, anch'esso il
procedimento partecipativo previsto dall'art. 22, comma 1, lettera
a), ponendosi, altresi', in contrasto con l'art. 23 della legge
quadro n. 394 del 1991 citata, che prevede la perimetrazione del
parco naturale regionale tramite lo strumento della legge regionale
solo per quanto attiene alla perimetrazione provvisoria.
La variazione dei confini di ogni parco naturale regionale
esistente, infatti, e' un atto insito nella possibilita' di modifica
o rinnovo del piano del parco e, come tale, necessita della previa
adozione da parte dell'organismo di gestione (ai sensi dell'art. 25,
comma 2, delle legge quadro n. 394 del 1991 citata) con un atto
amministrativo soggetto ad approvazione regionale che non puo',
pertanto, essere sostituito da una legge-provvedimento; quest'ultimo
strumento escluderebbe aprioristicamente la partecipazione nel
procedimento dell'ente gestore, peraltro, su un elemento fondamentale
come la superficie dell'area protetta.
Analoghe considerazioni valgono in relazione all'art. 31 della
legge regionale in esame, che detta disposizioni sugli effetti di
revisione dei confini.
La norma, infatti, incorre nelle medesime illegittimita' per la
violazione dell'art. 22, comma 1, lettera a), della legge n. 394/1991
citata, relativamente al procedimento partecipativo.
Le previsioni regionali cosi' formulate, oltre che porsi in
contrasto con il suddetto parametro statale interposto di cui
all'art. 22, comma 1, lettera a), della legge n. 394 del 1991 citata,
si pongono in aperta antitesi con il principio di buon andamento
dell'amministrazione sancito dall'art. 97 della Costituzione,
confliggendo con i canoni di efficacia, efficienza ed economicita'
che devono presiedere all'esercizio dell'azione amministrativa.
Le norme impugnate, pertanto, incidono sull'assetto organizzativo
come predeterminato dal parametro interposto statale costituito dalla
citata «Legge quadro sulle aree protette» n. 394 del 1991, in
violazione degli articoli 97 e 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione, con riflessi sotto il profilo della regolarita' ed
efficienza.
3. L'art. 10 della legge regionale 19 aprile 2019, n. 3 citata viola
gli articoli 3 e 117, comma 2, lettera s), della Costituzione in
relazione all'art. 22, comma 1, lettera a), della legge 6 dicembre
1991 n. 394.
L'art. 10 sostituisce l'art. 17 della legge regionale n. 12/1995
citata e stabilisce, al comma 4 della disposizione novellata, che il
Piano del parco «vincola, nelle sue indicazioni di carattere
prescrittivo, la pianificazione territoriale di livello regionale,
provinciale e comunale con effetto di integrazione della stessa e, in
caso di contrasto, di prevalenza su di essa».
La disposizione confligge con l'art. 25, comma 2, (ultimo
capoverso), della legge quadro n. 394 del 1991 citata, che, molto
piu' nettamente, dispone che il Piano del parco «ha valore anche di
piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i piani
paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi
livello», anche al di fuori di casi di contrasto.
Il successivo comma 6 dell'art. 17 novellato della legge
regionale n. 12/1995, prevedendo che il Piano possa apportare
modifiche alla perimetrazione dell'area protetta, viola il
procedimento partecipativo previsto dall'art. 22, comma 1, lettera
a), della legge n. 394 del 1991 citata.
Le modifiche previste, infatti, possono essere apportate
unicamente attraverso il procedimento del richiamato art. 22 della
legge n. 394 del 1991; il Piano puo' eventualmente contenere solo una
proposta di revisione.
Anche in questo caso sussiste, dunque, la lesione del principio
di buon andamento dell'amministrazione sancito dall'art. 97 della
Costituzione.
La norma regionale censurata interviene in una materia di
competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, comma 2,
lettera s), della Costituzione in tema di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» e non rispetta la normativa statale che fissa i
criteri generali del procedimento amministrativo da seguire nella
fattispecie validi per tutto il territorio nazionale, trasformando
l'essenza stessa del procedimento come delineato dalla norma statale
contenuta nella citata legge quadro, incidendo sulla sua
articolazione specifica, in chiave di riduzione di tutela del
procedimento partecipativo e, pertanto, viola anche l'art. 97 della
Costituzione.
La norma impugnata, pertanto, incide sull'assetto organizzativo
dell'Ente Parco, come predeterminato dal parametro interposto statale
costituito dalla citata «Legge quadro sulle aree protette» n. 394 del
1991, in violazione degli articoli 97 e 117, comma 2, lettera s),
della Costituzione, con riflessi sotto il profilo della regolarita'
ed efficienza dell'attivita' dell'Ente stesso.
4. L'art. 22 della legge regionale 19 aprile 2019, n. 3 viola gli
articoli 97 e 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, in
relazione all'art. 23, ultimo capoverso, della legge 6 dicembre 1991,
n. 394.
L'art. 22 sostituisce l'art. 32 della legge regionale n. 12/1995
citata. Il comma 3 della norma novellata, nel prevedere la
possibilita' di collaborazioni e di stipula «di apposite convenzioni»
anche con soggetti privati non istituzionali in materia di vigilanza,
viola l'art. 23, ultimo capoverso, della legge 6 dicembre 1991, n.
394 citata, che vieta espressamente la stipula convenzioni con enti
pubblici e con soggetti privati (ad esempio, guardie ecologiche,
venatorie, ittiche e micologiche volontarie) per l'esercizio della
vigilanza nei parchi naturali regionali.
Come gia' rilevato supra, la disciplina delle aree protette
rientra, infatti, nella competenza esclusiva dello Stato in materia
di «tutela dell'ambiente» ex art. 117, secondo comma, lettera s), ed
e' contenuta nella citata legge quadro n. 394 del 1991 che detta i
principi fondamentali della materia, ai quali la legislazione
regionale e' chiamata ad adeguarsi (sentenze n. 315 e n. 193 del
2010, n. 44, n. 269 e n. 325 del 2011, n. 14 del 2012, n. 212 del
2014 e n. 36 del 17 febbraio 2017), quale norma interposta, (sentenze
n. 44 del 2011 n. 315 e n. 20 del 2010), espressione, per l'appunto,
dell'esercizio della competenza esclusiva statale in materia di
tutela dell'ambiente, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione.
Le regioni, pertanto, nell'ambito di aree protette, possono
soltanto determinare maggiori livelli di tutela, ma non derogare alla
legislazione statale.
Le norme impugnate, pertanto, incidono sull'assetto organizzativo
dell'Ente Parco, come predeterminato dal parametro interposto statale
costituito dalla citata «Legge quadro sulle aree protette» n. 394 del
1991, in violazione degli articoli 97 e 117, comma 2, lettera s),
della Costituzione, con riflessi sotto il profilo della regolarita'
ed efficienza dell'attivita' dell'Ente stesso.
5. L'art. 23 della legge regionale 19 aprile 2019, n. 3 citata viola
gli articoli 97, 117, comma 2, lettera s), della Costituzione in
relazione all'art. 30 della legge 6 dicembre 1991, n. 394.
L'art. 23, che sostituisce l'art. 33 della legge regionale 22
febbraio 1995, n. 12 citata, nel fissare, al comma 1, lettere a), b),
c), d) i minimi e i massimi delle sanzioni previste per le
fattispecie elencate al comma 1 del successivo art. 25, che
sostituisce l'art. 42 della legge regionale n. 12/95 citata, si pone
in aperto conflitto con quanto gia' disciplinato e previsto dall'art.
30 della legge quadro n. 394 del 1991 citata, fonte normativa di
rango superiore, prevedendo sanzioni differenti sia per entita' che
per tipologia di violazione.
Va ribadito che, come gia' rilevato supra, la disciplina delle
aree protette rientra, infatti, nella competenza esclusiva dello
Stato in materia di «tutela dell'ambiente» ex art. 117, secondo
comma, lettera s), ed e' contenuta nella citata legge quadro n. 394
del 1991 che detta i principi fondamentali della materia, ai quali la
legislazione regionale e' chiamata ad adeguarsi (sentenze n. 315 e n.
193 del 2010, n. 44, n. 269 e n. 325 del 2011, n. 14 del 2012, n. 212
del 2014 e n. 36 del 17 febbraio 2017), quale norma interposta,
(sentenze n. 44 del 2011 n. 315 e n. 20 del 2010), espressione, per
l'appunto, dell'esercizio della competenza esclusiva statale in
materia di tutela dell'ambiente, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione.
Le regioni, pertanto, nell'ambito di aree protette, possono
soltanto determinare maggiori livelli di tutela ma non derogare alla
legislazione statale non possono certamente modificare l'entita' e la
tipologia delle sanzioni previste dalla predetta legge quadro n.
394/1991.
La legge quadro n. 394 del 1991 citata e' stata costantemente
ricondotta dalla giurisprudenza costituzionale alla materia «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» (da ultimo, sentenze n. 74 e n. 36
del 2017 citate), da cio' derivandone, dunque, che le regioni sono
tenute ad adeguarsi ai principi fondamentali da essa dettati, pena
l'invasione di un ambito materiale di esclusiva spettanza statale.
Deve essere, comunque, garantita la conforme corrispondenza ai
canoni previsionali inderogabili imposti dalla normativa nazionale,
quale manifestazione di quello standard minimo di tutela che il
legislatore statale ha individuato nell'esercizio della propria
competenza esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» e che, come detto, le regioni possono prevedere con
un surplus di tutela, ma non derogare in peius come nel caso di
specie, ove in aperto contrasto con la norma primaria statale, la
complessa e delicata funzione sanzionatoria si discosta in modo cosi'
palese dalla normativa primaria statale prevista per garantire il
rispetto del principio di buon andamento della Costituzione anche in
relazione all'art. 97 della Costituzione.



 

 


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