test banner

1a Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 47 del 28-11-2018

N. 215 SENTENZA 9 ottobre - 26 novembre 201

N. 215 SENTENZA 9 ottobre - 26 novembre 2018 Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente ‒ Gestione dei rifiuti ‒ Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ‒ Procedimento di approvazione del Piano regionale di gestione dei rifiuti ‒ Criteri di localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti pericolosi e non pericolosi in prossimita' di un'opera di captazione di acque destinate al consumo umano ‒ Inosservanza delle prescrizioni o delle condizioni stabilite dall'autorizzazione unica. - Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 20 ottobre 2017, n. 34 (Disciplina organica della gestione dei rifiuti e principi di economia circolare), artt. 13, 15, comma 4, e 23. (T-180215) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 28-11-2018

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 13, 15,
comma 4, e 23 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia 20 ottobre 2017, n. 34 (Disciplina organica della gestione dei
rifiuti e principi di economia circolare), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 22 dicembre
2017, depositato in cancelleria il 29 dicembre 2017, iscritto al n.
92 del registro ricorsi 2017 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 9 ottobre 2018 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi l'avvocato dello Stato Francesca Morici per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale, in via principale, degli articoli 13,
15, comma 4, e 23 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia 20 ottobre 2017, n. 34 (Disciplina organica della gestione dei
rifiuti e principi di economia circolare), per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in relazione agli
articoli 13, 94 e 208, comma 13, del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) e dell'art. 4 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia).
Nel ricorso si afferma che con le disposizioni indicate la
Regione autonoma avrebbe ecceduto dalle proprie attribuzioni,
invadendo la competenza legislativa statale in materia di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in quanto, secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, la disciplina della gestione dei rifiuti e'
riconducibile alla suddetta competenza esclusiva, deponendo in tal
senso numerose pronunce della Corte costituzionale; inoltre, nel
ricorso si afferma che le disposizioni regionali impugnate
violerebbero anche l'art. 4 dello statuto reg. Friuli-Venezia Giulia,
non essendo in esso rinvenibile alcuna competenza in materia.
Cio' premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna
innanzi tutto l'art. 13 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 34
del 2017, rubricato «Formazione e approvazione del Piano regionale di
gestione dei rifiuti».
Al riguardo, afferma che il procedimento di approvazione del
Piano non sarebbe coerente con le disposizioni del Titolo II della
Parte seconda del d.lgs. n. 152 del 2006 (da ora, anche: cod.
ambiente), in quanto non include, all'interno del procedimento, tutte
le necessarie e simultanee fasi della procedura di valutazione
ambientale strategica (d'ora in avanti: VAS) previste dalla normativa
statale e comunitaria in materia. In particolare, sebbene la
disposizione censurata faccia riferimento al d.lgs. n. 152 del 2006,
essa pero' escluderebbe la fase di valutazione e di consultazione
preliminare di cui all'art. 13, comma 1, del cod. ambiente. Tale
mancata previsione determina che, nella fase istruttoria preliminare
all'adozione del provvedimento, non viene predisposto un documento di
Piano, in versione preliminare, ne' il corrispondente «rapporto
preliminare» di VAS, con la conseguenza che non vengono effettuate le
necessarie valutazioni cosiddette di scoping.
E' poi impugnato l'art. 15, comma 4, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 34 del 2017, rubricato «Criteri
localizzativi regionali degli impianti di recupero e di smaltimento
dei rifiuti».
Il ricorrente osserva che, in base a tale norma, l'insediamento
di impianti di recupero e smaltimento di rifiuti pericolosi e non
pericolosi, in prossimita' di un'opera di captazione di acque
destinate al consumo umano, e' subordinato al solo rispetto di una
distanza superiore a tremila metri, applicabile in modo uniforme in
tutto il territorio regionale. Si tratterebbe di una norma non
coerente con le disposizioni sulle aree di salvaguardia di cui
all'art. 94 cod. ambiente che, invece, impone la regolamentazione
della localizzazione in ragione delle caratteristiche idrogeologiche
dei siti interessati. In particolare, secondo il ricorrente, la norma
statale citata prevede che le aree di salvaguardia debbano essere
definite in maniera specifica e caso per caso, in relazione cioe'
alle singole captazioni o derivazioni, sulla base delle indicazioni
riportate dall'art. 94 citato e alla luce dell'accordo tra Stato e
Regioni del 12 dicembre 2002 (Linee Guida per la tutela della
qualita' delle acque destinate al consumo umano e criteri generali
per l'individuazione delle aree di salvaguardia delle risorse idriche
di cui all'art. 21 del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152).
Pertanto, la prescrizione dell'unico criterio consistente nella
previsione di una distanza superiore a tremila metri a monte delle
captazioni, anche se sufficiente in alcuni casi a garantire la
sicurezza delle acque, escluderebbe, ad avviso della difesa statale,
una piu' articolata valutazione del sito di localizzazione che
consenta di apprezzare per ogni singolo insediamento il rispetto
delle norme di sicurezza.
Infine, e' censurato l'art. 23 della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 34 del 2017, rubricato «Decadenza dall'autorizzazione
unica», in materia di gestione dei rifiuti.
Il ricorrente, dopo aver riportato il contenuto dell'art. 22
della citata legge regionale in tema di sospensione
dell'autorizzazione unica a seguito del verificarsi di alcune
situazioni, riferisce che il comma 3 - la' dove prevede che, in caso
di inottemperanza alle prescrizioni contenute nell'atto di diffida,
e' disposta la sospensione per un periodo massimo di dodici mesi e
soltanto a seguito dell'esito infruttuoso di questo periodo opera la
decadenza dell'autorizzazione unica - si porrebbe in contrasto con
l'art. 208, comma 13, lettera c), cod. ambiente; disposizione questa
che prevede, in caso di non ottemperanza a quanto prescritto
nell'atto di diffida, la revoca dell'autorizzazione unica. Pertanto,
sarebbe violato l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
2.- Si e' costituita la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e
ha successivamente depositato una memoria, sostenendo
l'inammissibilita' della terza censura e l'infondatezza di tutte le
questioni di legittimita' costituzionale.
La difesa regionale premette, in primo luogo, che la competenza
legislativa regionale in materia di rifiuti e' riconducibile ai
titoli di potesta' legislativa primaria in materia «urbanistica»
(art. 4, numero 12, dello statuto reg. Friuli-Venezia Giulia) e di
potesta' concorrente in materia di «igiene e sanita'» (art. 5, numero
16, dello statuto reg. Friuli-Venezia Giulia), operando al riguardo
la clausola di maggior favore di cui all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
In particolare, con riferimento alle questioni promosse in
relazione agli artt. 13 e 15, comma 4, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 34 del 2017, la difesa della Regione afferma
che le disposizioni impugnate non escludono affatto l'applicazione,
rispettivamente, delle norme statali di cui agli artt. 13 e 94 del
d.lgs. n. 152 del 2006.
Inoltre, in relazione alla questione promossa in riferimento
all'art. 23 della legge regionale citata, la difesa della Regione
eccepisce in via preliminare l'inammissibilita' della censura per non
corretta individuazione della disposizione impugnata. Si osserva,
infatti, che nel contesto dell'impugnazione dell'art. 23, il ricorso
formula una sorta di premessa concernente l'art. 22, comma 3, della
stessa legge regionale, il quale prevede, quale conseguenza
dell'inottemperanza della diffida, la sospensione dell'autorizzazione
per un periodo massimo di dodici mesi, anziche', come stabilito
dall'art. 208, comma 13, lettera c), del d.lgs. n. 152 del 2006, la
revoca della autorizzazione, venendo poi impugnato l'art. 23 e non
gia' l'art. 22, comma 3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 34
del 2017. Sussisterebbe, quindi, incertezza e ambiguita'
sull'effettivo oggetto dell'impugnazione.
Nel merito, la Regione resistente sostiene che la disciplina
regionale impugnata non determina alcuna riduzione di tutela rispetto
alla disciplina statale. Essa bilancia correttamente, secondo il
medesimo paradigma normativo, il principio di precauzione con quello
di proporzionalita', sicche' deve escludersi la denunciata
violazione, sia delle regole della competenza legislativa assegnata
dallo statuto reg. Friuli-Venezia Giulia, sia dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale, in via principale, degli artt. 13, 15,
comma 4, e 23 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia 20 ottobre 2017, n. 34 (Disciplina organica della gestione dei
rifiuti e principi di economia circolare) per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in relazione agli
artt. 13, 94 e 208, comma 13, del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 (Norme in materia ambientale), e dell'art. 4 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia).
Secondo la difesa erariale, l'art. 13 della suddetta legge
regionale violerebbe, in particolare, l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in relazione all'art. 13, comma 1, cod. ambiente,
in quanto non prevede, nel procedimento di formazione e approvazione
del Piano regionale di gestione dei rifiuti, la fase di valutazione e
di consultazione preliminare al fine della redazione del «rapporto
ambientale».
Inoltre, l'art. 15, comma 4, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 34 del 2017, nel prevedere, quale unico criterio per la
localizzazione di discariche di rifiuti pericolosi e non pericolosi
in prossimita' di opere di captazione di acque destinate al consumo
umano, solo quello della distanza superiore a tremila metri dai punti
di captazione posti a valle delle stesse, rispetto alla direzione dei
flussi di alimentazione della captazione, violerebbe, in particolare,
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all'art.
94 del d.lgs n. 152 del 2006. Infatti, richiamando un unico criterio
spaziale, esclude una piu' articolata valutazione del sito di
localizzazione che consenta di apprezzare, per ogni singolo
insediamento, il rispetto delle norme di sicurezza, in armonia con le
disposizioni statali, e segnatamente con l'art. 94 citato, che
impongono la regolamentazione della localizzazione in ragione delle
caratteristiche idrogeologiche dei siti interessati.
Infine, l'art. 23 della medesima legge reg. Friuli-Venezia Giulia
n. 34 del 2017 violerebbe, in particolare, l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in relazione all'art. 208, comma 13, del d.lgs n.
152 del 2006, in quanto prevede procedure di intervento da parte
dell'autorita' competente in caso di inosservanza delle prescrizioni
autorizzative almeno in parte differenti da quanto stabilito dalla
citata disposizione statale.
In sintesi, il ricorrente si duole che la disciplina regionale
impugnata, in tema di gestione dei rifiuti, alla luce del raffronto
con le corrispondenti previsioni del d.lgs. n. 152 del 2006, abbia
comportato una riduzione del livello di tutela rispetto a quello
assicurato dal codice dell'ambiente.
2.- Va innanzi tutto premesso che, secondo la costante
giurisprudenza della Corte, la disciplina della gestione dei rifiuti
e' riconducibile alla materia «tutela dell'ambiente» e
«dell'ecosistema», riservata dall'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. alla competenza esclusiva dello Stato, ferme restando per
le Regioni ad autonomia differenziata le previsioni statutarie. In
tale materia, lo Stato puo' dettare una disciplina di protezione
uniforme valida per tutte le Regioni e non derogabile da queste (ex
multis, sentenze n. 244 e n. 154 del 2016). Ha affermato questa Corte
che la disciplina statale «costituisce, anche in attuazione degli
obblighi comunitari, un livello di tutela uniforme e si impone
sull'intero territorio nazionale, come un limite alla disciplina che
le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro
competenza, per evitare che esse deroghino al livello di tutela
ambientale stabilito dallo Stato, ovvero lo peggiorino» (sentenza n.
58 del 2015).
La «tutela dell'ambiente» e «dell'ecosistema» rappresenta una
materia naturalmente trasversale, nel senso che interseca materie di
competenza concorrente o residuale delle Regioni, innanzi tutto
quella del «governo del territorio», essendo la tutela dell'ambiente
anche in funzione di presidio dell'integrita' di quest'ultimo. Ma
possono venire in rilievo profili che attengono alla tutela della
«salute» o alla «protezione civile» (di competenza concorrente) o
all'agricoltura e foreste (di competenza residuale).
Quindi, la competenza esclusiva statale in materia di «tutela
dell'ambiente» e «dell'ecosistema» puo' incontrare altri interessi e
competenze, con la conseguenza che - ferma rimanendo la riserva allo
Stato del potere di fissare livelli di tutela uniforme sull'intero
territorio nazionale - possono dispiegarsi le competenze proprie
delle Regioni per la cura di interessi funzionalmente collegati con
quelli propriamente ambientali. In particolare, quanto alla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, la competenza esclusiva del
legislatore statale puo' intersecare quella primaria della Regione in
materia di «urbanistica» (art. 4, numero 12, dello statuto reg.
Friuli-Venezia Giulia) o quella concorrente in materia di «igiene e
sanita'» (art. 5, numero 16, dello statuto reg. Friuli-Venezia
Giulia); ne', per cio' solo, puo' dirsi che vi sia violazione di tali
norme.
Nell'esercizio di tali competenze regionali puo' anche esserci
un'incidenza nella materia di competenza esclusiva statale, ma solo
in termini di maggiore e piu' rigorosa tutela dell'ambiente: le
Regioni possono stabilire, per il raggiungimento dei fini propri
delle loro competenze, livelli di tutela piu' elevati, pur sempre con
il limite del rispetto della normativa statale di tutela
dell'ambiente (sentenza n. 61 del 2009). Nello stesso tempo - ha
affermato questa Corte - il legislatore regionale non puo' prevedere
«sia pure in nome di una protezione piu' rigorosa della salute degli
abitanti della Regione medesima, interventi preclusivi suscettibili
[...] di pregiudicare, insieme ad altri interessi di rilievo
nazionale, il medesimo interesse della salute in un ambito
territoriale piu' ampio» (sentenza n. 54 del 2012).
Questo orientamento della giurisprudenza della Corte, in tema di
riparto delle competenze legislative quanto alla disciplina dei
rifiuti, e' stato di recente confermato dalla sentenza n. 150 del
2018 che - sul presupposto secondo cui la «tutela dell'ambiente»
interseca inestricabilmente altri interessi e competenze - ha
ribadito che la disciplina dei rifiuti attiene alla materia «tutela
dell'ambiente» e «dell'ecosistema», riservata, in base all'art. 117,
comma secondo, lettera s), Cost., alla competenza esclusiva dello
Stato. La disciplina statale - e segnatamente il codice dell'ambiente
- costituisce un limite per gli interventi normativi delle Regioni e
delle Province autonome che, pur attenendo a materie di loro
competenza, intersecano la tutela dell'ambiente.
2.1.- Vi e' poi, nella disciplina ambientale, un ulteriore
coinvolgimento delle Regioni in un'ottica cooperativa di integrazione
e attuazione della disciplina statale e nel rispetto del principio di
sussidiarieta' e di leale collaborazione. E' talora la stessa legge
statale a demandare alla legislazione regionale il completamento di
aspetti specifici della tutela dell'ambiente. Ed e' cio' che fa in
generale l'art. 3 quinquies del d.lgs. n. 152 del 2006, che demanda
alle Regioni (e alle Province autonome di Trento e di Bolzano) di
adottare forme di tutela giuridica dell'ambiente piu' restrittive,
qualora lo richiedano situazioni particolari del loro territorio,
purche' cio' non comporti un'arbitraria discriminazione, anche
attraverso ingiustificati aggravi procedimentali e sempre tenendo
conto che i principi contenuti nel decreto legislativo indicato
costituiscono le condizioni minime ed essenziali per assicurare la
tutela dell'ambiente su tutto il territorio nazionale.
Alle Regioni e' demandato, altresi', di individuare, quanto alla
localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti,
le aree di salvaguardia distinte in zone di tutela assoluta e zone di
rispetto, nonche' le zone di protezione (art. 94 cod. ambiente).
Altresi', ancora con riferimento alla disciplina dei rifiuti
contenuta nella parte quarta del medesimo codice dell'ambiente, le
Regioni e le Province autonome sono state chiamate ad adeguare i
rispettivi ordinamenti alle disposizioni di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema contenute in tale parte (art. 177, comma 7). Il
successivo art. 196 cataloga in dettaglio le competenze delle
Regioni, demandando ad esse, nel rispetto dei principi previsti dalla
normativa vigente e dalla parte quarta del medesimo decreto
legislativo, tra l'altro, «la predisposizione, l'adozione e
l'aggiornamento, sentiti le province, i comuni e le Autorita'
d'ambito, dei piani regionali di gestione dei rifiuti»; «la
regolamentazione delle attivita' di gestione dei rifiuti, ivi
compresa la raccolta differenziata dei rifiuti urbani»;
«l'approvazione dei progetti di nuovi impianti per la gestione di
rifiuti, anche pericolosi, e l'autorizzazione alle modifiche degli
impianti esistenti»; «l'autorizzazione all'esercizio delle operazioni
di smaltimento e recupero di rifiuti, anche pericolosi»; «la
definizione dei criteri per l'individuazione dei luoghi o impianti
idonei» al loro smaltimento.
Nell'esercizio di tale competenza delegata, le disposizioni
legislative del citato codice dell'ambiente operano quali limiti per
la normativa delle Regioni, anche a statuto speciale, le quali devono
mantenere la propria legislazione negli ambiti dei vincoli posti dal
codice, non potendo esse derogare o peggiorare il livello di tutela
ambientale stabilito dallo Stato, ne' determinare un affievolimento o
una minore efficacia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
3.- Fatta questa premessa, puo' esaminarsi innanzi tutto la prima
questione di costituzionalita', che ha ad oggetto l'art. 13 della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 34 del 2017, recante la
disciplina della formazione ed approvazione del Piano regionale di
gestione dei rifiuti (di seguito: Piano). In particolare, tale
disposizione, pur rinviando genericamente alle norme relative alla
procedura di verifica di assoggettabilita' a valutazione ambientale
strategica (d'ora in avanti: VAS), prevede che la struttura regionale
competente in materia di gestione dei rifiuti provvede alla
predisposizione del Piano, considerando le indicazioni elaborate dal
Forum dell'economia circolare di cui al precedente art. 4, ma senza
che, in realta', sia parallelamente prescritta - secondo il dato
testuale della disposizione - l'attivazione del procedimento di cui
agli artt. 12 e 13 del d.lgs. n. 152 del 2006. La norma impugnata,
infatti, prevede direttamente l'adozione, da parte della Giunta
regionale, del progetto del Piano, munito del relativo «rapporto
ambientale» e della sintesi non tecnica.
Il ricorrente deduce la violazione della competenza esclusiva del
legislatore statale in materia di tutela dell'ambiente, perche' la
disposizione regionale, nel disciplinare il procedimento di
formazione e approvazione del Piano, non include, all'interno del
procedimento, la fase di valutazione e di consultazione preliminare
ai fini della redazione del «rapporto ambientale» di cui all'art. 13
del d.lgs. n. 152 del 2006. Tale omessa previsione determinerebbe il
vulnus ai parametri costituzionali indicati in ricorso, ma
essenzialmente all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
3.1.- La questione non e' fondata, essendo possibile
un'interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione
censurata.
3.2.- L'Avvocatura generale dello Stato fonda la sua censura di
violazione della competenza esclusiva del legislatore statale in
materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» su
un'interpretazione della disposizione regionale impugnata che e'
strettamente ancorata al suo dato testuale.
E' vero che l'art. 199, comma 1, cod. ambiente, demanda alle
Regioni, sentite le Province, i Comuni e, per quanto riguarda i
rifiuti urbani, le Autorita' d'ambito di cui all'art. 201, la
predisposizione e adozione dei piani regionali di gestione dei
rifiuti, per la cui approvazione e' richiamata espressamente
l'applicazione della procedura di cui alla Parte II dello stesso
decreto legislativo in materia di VAS. E cio' comporta anche una
competenza legislativa delegata alle Regioni per regolare
l'adattamento dell'ordinario procedimento (amministrativo) di
verifica di assoggettamento a VAS alla fattispecie piu' specifica -
in rapporto di genere a specie - del piano regionale di gestione dei
rifiuti.
Tuttavia, cio' che dispone l'art. 13 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 34 del 2017, regolando - come recita del
resto la stessa rubrica della disposizione - il procedimento di
formazione e approvazione del Piano, contrasterebbe con la specifica
disciplina del codice dell'ambiente.
Quella contenuta nell'impugnato art. 13 costituisce una
regolamentazione dettagliata, che parte dalla predisposizione del
Piano (comma 1) e si snoda in una sequenza di distinti momenti del
procedimento, fino all'approvazione del Piano stesso con decreto del
Presidente della Regione.
La criticita' della disposizione, su cui in sostanza si appuntano
le censure di illegittimita' costituzionale, sta nel passaggio dalla
predisposizione del Piano (comma 1), che segna l'avvio del
procedimento, all'adozione del progetto di Piano, «munito del
relativo rapporto ambientale», con delibera della Giunta regionale
(comma 2).
Nell'ordinaria procedura di assoggettamento a VAS il «rapporto
ambientale» viene in rilievo - ed e' redatto - solo dopo la verifica
di assoggettabilita' a VAS regolata dagli artt. 12 e 13 del d.lgs. n.
152 del 2006, verifica che parte inizialmente con il cosiddetto
«rapporto preliminare».
In particolare, l'art. 12 prevede che l'autorita' procedente -
che e' quella proponente piani o programmi potenzialmente
assoggettabili a VAS, in quanto possono avere impatti significativi
sull'ambiente - predispone il «rapporto preliminare» che segna
l'avvio della procedura di verifica. Questo rapporto contiene i dati
necessari alla verifica degli impatti significativi sull'ambiente che
possono essere causati dall'attuazione del piano o programma.
Segue la fase di indagine e confronto (cosiddetta di scoping),
quale prescritta dalla direttiva europea 2001/42/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001, concernente la
valutazione degli effetti di determinati piani e programmi
sull'ambiente, che connota tutta la procedura. L'autorita' proponente
si relaziona con l'autorita' competente e insieme, secondo un
principio di leale collaborazione, individuano «i soggetti competenti
in materia ambientale da consultare», a partire dagli stessi Comuni e
Province e dalle Autorita' d'ambito di cui all'art. 201, poi
soppresse, le cui funzioni sono state variamente regolate dalle leggi
regionali (nella Regione Friuli-Venezia Giulia e' stata istituita
l'Autorita' unica per i servizi idrici e i rifiuti).
Quindi si attiva, in questa preliminare fase procedimentale di
verifica dell'assoggettabilita' a VAS, un contraddittorio con tutti i
soggetti che hanno voce nella materia ambientale. Ad essi e'
trasmesso il documento iniziale costituito dal «rapporto
preliminare», per acquisirne il parere.
Questa fase e' cadenzata da termini ben precisi. I soggetti, ai
quali e' stato trasmesso il «rapporto preliminare», hanno il termine
di trenta giorni per inviare il proprio parere all'autorita'
procedente e a quella competente. La quale ultima, tenuto conto delle
osservazioni pervenute, verifica se il piano o il programma possa
avere impatti significativi sull'ambiente, e, sentita l'autorita'
procedente, emette il provvedimento di verifica, assoggettando o
escludendo il Piano o il programma dalla VAS.
Nel complesso, la fase preliminare di consultazione, esame e
verifica, si deve concludere nel termine di novanta giorni dall'invio
del «rapporto preliminare».
Di tutto cio' e' assicurata la piena conoscibilita' affinche'
chiunque abbia interesse possa avere contezza del possibile impatto
ambientale del Piano, essendo infatti prescritto che il risultato
della verifica di assoggettabilita', comprese le motivazioni, e'
pubblicato integralmente nel sito web dell'autorita' competente.
E' solo dopo, nel successivo iter procedimentale regolato
dall'art. 13 cod. ambiente, che viene in rilievo la redazione del
«rapporto ambientale», il quale, muovendo dal «rapporto preliminare»,
contiene tutti i dati emersi nell'attivita' di scoping (soprattutto
dai pareri inviati dai soggetti aventi competenze in materia
ambientale), dando atto della consultazione dei soggetti coinvolti
nella fase preliminare di verifica di assoggettabilita' a VAS, ed
evidenzia come siano stati presi in considerazione i contributi
pervenuti.
Esaurita questa fase preliminare, il «rapporto ambientale» viene
a costituire parte integrante del piano o del programma e ne
accompagna il successivo processo di elaborazione e approvazione.
L'art. 13 cod. ambiente disciplina poi in dettaglio l'ulteriore
iter procedimentale della proposta di piano o di programma, cosi'
come fa in parallelo l'art. 13 della legge regionale impugnata. Ma di
cio' non e' necessario dar conto, perche' il seguito del procedimento
non e' attinto da alcuna censura di incostituzionalita'.
3.3.- Orbene, il ricorrente ha facile gioco nel sostenere che la
lettura testuale della disposizione censurata disegna, in termini
esaustivi, un procedimento di formazione e approvazione del Piano
regionale di gestione dei rifiuti, che, rispetto all'ordinario
procedimento di verifica di assoggettamento a VAS (art. 12 del d.lgs.
n. 152 del 2006) e di successiva adozione o approvazione del piano o
programma (art. 13 e seguenti del d.lgs. n. 152 del 2006),
costituisce una versione, per cosi' dire, "abbreviata", perche' priva
della fase di verifica di assoggettamento a VAS. Il procedimento
previsto dalla disposizione censurata parte dalla predisposizione e
approvazione del progetto di Piano come momento di avvio del
procedimento e associa al progetto di Piano direttamente il «rapporto
ambientale».
Cio' potrebbe, in ipotesi, perseguire una finalita' di
semplificazione e accelerazione, ma lo sarebbe (illegittimamente) a
scapito della previa consultazione dei soggetti aventi competenza in
materia ambientale, per i quali non e' neppure previsto che
(successivamente) venga trasmesso il «rapporto ambientale», con
sostanziale detrimento della complessiva trasparenza della procedura.
Residuerebbe, infatti, solo la successiva pubblicazione del «rapporto
ambientale» sul sito istituzionale della Regione e sul Bollettino
ufficiale, per consentire a chiunque di prenderne visione e
presentare alla Regione osservazioni nel termine di sessanta giorni.
Neppure la difesa della Regione ipotizza che il legislatore
regionale abbia inteso disegnare un procedimento speciale e piu'
rapido, senza previa concertazione con i soggetti aventi competenza
in materia ambientale. Anzi, la difesa della Regione - con indubbia
lealta' processuale - riconosce nella sostanza che, se la
disposizione censurata esaurisse la disciplina del procedimento, come
ritiene l'Avvocatura dello Stato e come sembrerebbe essere sulla base
di una lettura testuale della stessa, la norma sarebbe effettivamente
lesiva della competenza esclusiva del legislatore statale in materia
di tutela dell'ambiente e, come tale, incostituzionale nella parte in
cui non prevede il necessario previo procedimento di verifica di
assoggettamento a VAS. La difesa della Regione chiede, invece, che di
tale disposizione sia data un'interpretazione costituzionalmente
orientata nel senso che non e' esclusa - e quindi trova applicazione
- l'ordinaria procedura di verifica di assoggettamento alla VAS,
quale regolata dal codice dell'ambiente.
3.4.- In effetti, soccorre in proposito il generale canone
dell'interpretazione adeguatrice che consente di superare la censura
di incostituzionalita'.
Non solo nel giudizio incidentale di costituzionalita', in cui vi
e' il giudice rimettente, chiamato a interpretare la disposizione
censurata, primo e diretto destinatario dell'interpretazione
adeguatrice in ipotesi accolta da questa Corte, ma anche nel giudizio
in via principale opera tale canone interpretativo in quanto, come
nella fattispecie in esame, e' ben possibile che la disposizione
censurata venga all'esame di un giudice comune in una controversia
ordinaria.
Pertanto, se c'e' una possibilita' di interpretazione conforme a
Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale e'
infondata nei termini di tale interpretazione.
3.5.- Nella fattispecie sussiste - come giustamente deduce la
difesa della Regione - la possibilita' dell'interpretazione
adeguatrice della disposizione censurata.
Innanzi tutto, nella legge regionale impugnata c'e' una
disposizione chiave - l'art. 39 - che prevede che «[p]er quanto non
disposto dalla presente legge si applica la normativa statale vigente
in materia».
Non e' una disposizione di stile, priva di sostanziale portata
normativa, ma una norma di raccordo sistematico, con automatico
rinvio alla legislazione statale, in piena sintonia con i limiti di
competenza del legislatore regionale, anche ad autonomia
differenziata, in una materia - quale quella della tutela
dell'ambiente - che appartiene alla competenza esclusiva del
legislatore statale.
Da tale norma di rinvio discende, con riferimento alla
disposizione censurata, un canone generale interpretativo, per cui la
mancata previsione di un adempimento o di una prescrizione - quale il
previo procedimento di verifica di assoggettamento a VAS, secondo le
disposizioni contenute negli artt. 12 e seguenti del d.lgs. n. 152
del 2006 - non significa sua esclusione.
Inoltre, a conforto di cio', c'e' da considerare che il
riferimento al «rapporto ambientale», contenuto nel secondo comma
della disposizione impugnata, puo' essere letto non gia' in termini
generici - come un documento contenente valutazioni sull'impatto
ambientale del Piano - ma in termini specifici e tecnici secondo la
definizione che ne da' l'art. 5 cod. ambiente - recante, appunto, le
medesime definizioni utilizzate nel codice dell'ambiente - che, al
comma 1, lettera f), specifica che il «rapporto ambientale» e' «il
documento del piano o del programma redatto in conformita' alle
previsioni di cui all'articolo 13»; ossia e' il documento redatto
all'esito del procedimento di verifica di assoggettamento a VAS.
Quindi, da una parte, puo' ritenersi che le norme del codice
dell'ambiente, la cui applicazione non sia esclusa dalla legge
regionale espressamente o per irriducibile incompatibilita', trovino
applicazione unitamente alle norme regionali. D'altra parte, il
riferimento testuale al «rapporto ambientale», contenuto nella
disposizione impugnata, al secondo comma, significa che e' richiamato
quello specifico documento previsto dall'art. 13 cod. ambiente e con
esso e' richiamato - e trova applicazione - il previo procedimento di
verifica di assoggettamento a VAS previsto dal codice dell'ambiente.
Cosi' interpretata la disposizione censurata, in termini
costituzionalmente orientati, e anche tenendo conto della necessaria
conformita' alla citata direttiva 2001/42/CE, si ha che non solo la
legittimita' del Piano deve ritenersi condizionata dalla sopra
richiamata attivita' di scoping nella preliminare fase di verifica
dell'assoggettabilita' a VAS, ma anche che il «rapporto ambientale»,
previsto dal comma 2 dell'art. 13 impugnato, deve dare conto di
quanto sia emerso in tale fase, soprattutto attraverso i pareri dei
soggetti che hanno competenza in materia ambientale.
La disposizione impugnata, cosi' interpretata, si sottrae alle
censure del ricorrente e la questione di costituzionalita' puo'
essere dichiarata non fondata.
4.- La seconda questione di costituzionalita' ha ad oggetto
l'art. 15, comma 4, della impugnata legge reg. Friuli-Venezia Giulia
n. 34 del 2017, che fissa i criteri localizzativi regionali degli
impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti.
La disposizione impugnata stabilisce che «ai fini della
salvaguardia delle acque superficiali e sotterranee destinate al
consumo umano erogate a terzi mediante impianto di acquedotto che
riveste carattere di pubblico interesse, le discariche per rifiuti
pericolosi e per rifiuti non pericolosi sono localizzate a distanza
superiore a tremila metri dai punti di captazione posti a valle delle
stesse, rispetto alla direzione dei flussi di alimentazione della
captazione».
Quindi, per le discariche da collocarsi a monte dei punti di
captazione delle acque in questione deve essere osservata una
distanza superiore a tremila metri.
Ad avviso del ricorrente il legislatore regionale avrebbe
previsto un unico criterio di localizzazione che escluderebbe la
possibilita' di valutare caso per caso il sito di localizzazione, con
riferimento alle singole captazioni o derivazioni, tenendo conto
delle indicazioni contenute nello stesso art. 94 del cod. ambiente.
4.1.- La questione non e' fondata.
L'art. 94 cod. ambiente reca la disciplina delle aree di
salvaguardia delle acque superficiali e sotterranee destinate al
consumo umano, prevedendo che, su proposta degli enti di governo
dell'ambito, le Regioni, per mantenere e migliorare le
caratteristiche qualitative di dette acque, individuano, tra le
altre, le aree di salvaguardia distinte in zone di tutela assoluta e
zone di rispetto.
La citata norma statale stabilisce che la zona di tutela assoluta
e' costituita dall'area immediatamente circostante le captazioni o
derivazioni e che essa, in caso di acque sotterranee e, ove
possibile, di acque superficiali, deve avere un'estensione di almeno
dieci metri di raggio dal punto di captazione, deve essere
adeguatamente protetta e deve essere adibita esclusivamente a opere
di captazione o presa e a infrastrutture di servizio. La zona di
rispetto e' costituita, invece, dalla porzione di territorio
circostante la zona di tutela assoluta da sottoporre a vincoli e
destinazioni d'uso tali da tutelare qualitativamente e
quantitativamente la risorsa idrica captata. In tale zona e' vietato
l'esercizio di alcune attivita', tra le quali sono ricomprese quelle
concernenti la gestione di rifiuti.
In particolare, e per cio' che rileva in questo giudizio di
costituzionalita', la disposizione statale prevede che, in assenza
dell'individuazione da parte delle Regioni o delle Province autonome
della zona di rispetto ai sensi del comma 1 dell'art. 94, la medesima
ha un'estensione di duecento metri di raggio rispetto al punto di
captazione o di derivazione.
Ebbene, la disposizione regionale, nel prevedere la
localizzazione delle discariche a una distanza superiore a tremila
metri, nella specifica ipotesi di impianti collocati a monte dei
punti di captazione delle acque, ha dettato un criterio piu' rigoroso
rispetto a quello previsto dal codice dell'ambiente, non riducendo,
ma anzi innalzando i livelli di tutela.
Infatti, non si tratta di un criterio unico ed esaustivo, che
sostituisce la valutazione caso per caso richiesta dall'art. 94 del
d.lgs. n. 152 del 2006. La norma regionale prevede uno specifico e
molto particolare criterio di localizzazione che di per se' non
esclude l'applicazione degli altri criteri previsti dall'art. 94 del
decreto legislativo citato, integrati dalle Linee guida adottate in
sede dell'accordo tra Stato e Regioni del 12 dicembre 2002; criteri
questi ultimi che, quindi, trovano parimenti applicazione in ragione
della gia' richiamata clausola di salvezza dell'art. 39 della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 34 del 2017, per cui, in generale, si
applicano le disposizioni del codice dell'ambiente per quanto non
espressamente disposto dalla normativa regionale.
L'art. 15, comma 4, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 34
del 2017, non apporta una deroga ai criteri di cui alla disposizione
statale (art. 94 cod. ambiente), ma individua un criterio aggiuntivo
per la localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei
rifiuti a monte dei punti di captazione di acque destinate al consumo
umano, cosi' elevando lo standard di tutela dell'ambiente quando
viene in rilievo il piu' specifico aspetto della tutela della salute
in relazione alla prevenzione del rischio di inquinamento delle falde
acquifere.
5.- La terza questione ha ad oggetto l'art. 23 della legge
regionale suddetta, relativamente alla decadenza dell'autorizzazione
unica in caso di violazione delle sue prescrizioni cui non sia
seguito, da parte del gestore inadempiente, l'adeguamento prescritto
dalla relativa diffida.
Il ricorrente censura la citata disposizione in quanto afferma
che essa prevede «procedure di intervento da parte dell'autorita'
competente in caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzative
almeno in parte differenti da quanto stabilito dall'art. 208, comma
13, del d.lgs. n. 152 del 2006».
5.1.- Vi e' una preliminare eccezione di inammissibilita' della
censura, sollevata dalla difesa della Regione, la quale adduce la
carenza delle ragioni addotte nel ricorso.
Il ricorso introduttivo, seppur redatto con motivazione piuttosto
succinta sul punto, e' nondimeno ammissibile perche', nel suo
contenuto essenziale, e' idoneo a identificare la questione posta.
L'art. 23, espressamente indicato quale norma impugnata nel
ricorso e nella delibera di autorizzazione a proporre lo stesso, si
riempie di contenuto anche considerando la disciplina recata dal
precedente art. 22, comma 3, che il ricorso prende espressamente in
esame.
La stretta ed evidente connessione intercorrente tra le due
disposizioni consente di ritenere che l'impugnazione riguardi, nella
sostanza, il loro combinato disposto, pur essendo il ricorso
indirizzato solo nei confronti dell'art. 23.
La questione e' quindi ammissibile.
5.2.- Nel merito, la medesima questione non e' fondata.
L'art. 208 cod. ambiente prevede che i soggetti che intendono
realizzare e gestire nuovi impianti di smaltimento o di recupero di
rifiuti, anche pericolosi, devono presentare apposita domanda alla
Regione competente per territorio, allegando il progetto definitivo
dell'impianto e la documentazione tecnica prevista, per la
realizzazione del progetto stesso, dalle disposizioni vigenti in
materia urbanistica, di tutela ambientale, di salute, di sicurezza
sul lavoro e di igiene pubblica. A seguito dell'espletamento
dell'analitica procedura descritta ai commi 2, 3, 4, 5, 6 e 7, la
Regione competente procede al rilascio dell'autorizzazione unica o
con il diniego motivato della stessa.
Nel caso di rilascio, l'art. 208 del decreto legislativo citato,
al comma 11, individua le condizioni e le prescrizioni necessarie per
garantire l'attuazione della tutela dell'ambiente.
La medesima disposizione stabilisce, poi, al comma 13 - norma
interposta asseritamente violata dalla disposizione regionale
censurata - che, in caso di inosservanza delle prescrizioni
dell'autorizzazione, l'autorita' competente procede, secondo la
gravita' dell'infrazione: a) alla diffida, stabilendo un termine
entro il quale devono essere eliminate le inosservanze; b) alla
diffida e contestuale sospensione dell'autorizzazione per un tempo
determinato, ove si manifestino situazioni di pericolo per la salute
pubblica e per l'ambiente; c) alla revoca dell'autorizzazione in caso
di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida e in
caso di reiterate violazioni che determinino situazioni di pericolo
per la salute pubblica e per l'ambiente.
Si tratta, dunque, di una disposizione che sanziona le
inosservanze meno gravi con la diffida cosiddetta semplice, e le
inosservanze che danno luogo a situazioni di pericolo per la salute
della collettivita' e per l'ambiente con la diffida e contestuale
sospensione, nonche' con la revoca dell'autorizzazione nel caso di
perdurante inadempimento.
A fronte di questa disciplina statale, le censure del ricorrente
si appuntano sulla asserita differente disciplina regionale in tema
di conseguenze dell'inosservanza delle prescrizioni contenute
nell'atto di diffida rispetto a quelle previste a livello statale.
La disposizione regionale (art. 22) stabilisce che
l'autorizzazione unica e' sospesa in vari casi, elencati
distintamente, e, in particolare, in caso di situazione di pericolo
temporaneo per la salute pubblica causata dall'esercizio
dell'attivita' dell'impianto. In tali casi, la struttura regionale
competente in materia di gestione dei rifiuti diffida il soggetto
titolare dell'autorizzazione unica a far cessare la causa
dell'inadempimento o della violazione, assegnandogli un termine per
provvedere.
In relazione ad altre ipotesi di inadempimento, diverse da quelle
di cui al comma 1, e' prevista (dal comma 3 dell'art. 22) la sanzione
della diffida cosiddetta semplice, ossia senza la contestuale
sospensione dell'attivita'.
Qualora il soggetto titolare dell'autorizzazione unica non
ottemperi entro il termine assegnato nell'atto di diffida, la
disposizione da ultimo citata prevede che sia ordinata la sospensione
dell'attivita' autorizzata per un periodo massimo di dodici mesi. Se,
poi, entro tale periodo, non cessa la causa che ha determinato
l'emanazione del provvedimento di sospensione, la struttura regionale
competente in materia di gestione dei rifiuti provvede ai sensi
dell'articolo 23, comma 1, lettera c), disponendo la decadenza
dell'autorizzazione unica.
5.3.- Cosi' articolato il procedimento sanzionatorio previsto
dalla disposizione regionale impugnata, puo' ritenersi che
quest'ultima non esorbiti dal limite costituito, come parametro
interposto, dal citato art. 208, comma 13, del cod. ambiente.
Lo schema e la sequenza del regime sanzionatorio della censurata
disposizione regionale e di quella simmetrica statale sono analoghi.
C'e' l'iniziale diffida ad opera della struttura regionale
competente al rilascio dell'autorizzazione unica, con cui e'
contestata una inadempienza al soggetto titolare dell'autorizzazione.
C'e' la sospensione dell'attivita' autorizzata in caso di mancata
tempestiva ottemperanza alle prescrizioni contenute nell'atto di
diffida. C'e', infine, la decadenza/revoca dell'autorizzazione unica
in caso di perdurante inadempimento.
Vi e', invero, una qualche asimmetria, denunciata dal ricorrente,
che pero' non e' tale da compromettere il complessivo e sostanziale
rispetto della citata disposizione del codice dell'ambiente da parte
della impugnata disposizione regionale.
5.4.- Innanzi tutto questa asimmetria non c'e' nel caso in cui
l'inadempienza del gestore abbia determinato una situazione di
pericolo per la salute pubblica e per l'ambiente. Infatti, la
disposizione statale prevede la diffida con contestuale sospensione
dell'autorizzazione per un tempo determinato (art. 208, comma 13,
lettera b). A fronte di cio', la disposizione regionale prevede, ove
vi sia una situazione di pericolo temporaneo per la salute pubblica
causata dall'esercizio dell'attivita' dell'impianto, la sospensione
dell'autorizzazione unica (art. 22, comma 1) con diffida al soggetto
titolare dell'autorizzazione a far cessare la causa
dell'inadempimento o della violazione, e assegnazione di un termine
per provvedere (art. 22, comma 2).
Ove persista l'inadempienza dopo la scadenza del termine per
adempiere, la disposizione statale prevede che l'autorita' competente
proceda, «secondo la gravita' dell'infrazione», alla «revoca
dell'autorizzazione in caso di mancato adeguamento alle prescrizioni
imposte con la diffida e in caso di reiterate violazioni che
determinino situazione di pericolo per la salute pubblica e per
l'ambiente» (art. 208, comma 13, lettera c). La disposizione
regionale, parimenti, prevede la decadenza dell'autorizzazione unica
in caso di inosservanza delle prescrizioni o delle condizioni
stabilite dall'autorizzazione unica che abbiano cagionato pericolo o
danno per l'ambiente o per la salute pubblica (art. 23, comma 1,
lettera b), e in caso di decorrenza del periodo di sospensione senza
che il titolare dell'autorizzazione abbia rimosso la causa che ha
determinato l'emanazione del provvedimento di sospensione (art. 23,
comma 1, lettera c).
Lo schema sanzionatorio della disposizione regionale ripete,
quindi, quello della disposizione statale nell'ipotesi di maggiore
rilevanza: quello della situazione di pericolo per la salute pubblica
causata dall'esercizio dell'attivita' dell'impianto.
5.5.- Invece, l'allineamento non e' cosi' puntuale nel caso di
altre situazioni parimenti riconducibili a inadempienze del gestore.
La disposizione regionale (art. 22, comma 3) prevede che, qualora
il soggetto titolare dell'autorizzazione unica non ottemperi entro il
termine assegnato nell'atto di diffida, sia dapprima ordinata la
sospensione dell'attivita' autorizzata per un periodo massimo di
dodici mesi. Qualora, entro tale periodo, non sia cessata la causa
che ha determinato l'emanazione del provvedimento di sospensione,
solo allora la struttura regionale competente in materia di gestione
dei rifiuti provvedera' ad adottare decadenza, ai sensi del medesimo
art. 23, comma 1, lettera c).
Invece, la disposizione statale (art. 208, comma 13, lettera c)
fa conseguire la revoca dell'autorizzazione direttamente allo spirare
del termine previsto dalla diffida in caso di mancato adeguamento
alle prescrizioni imposte con quest'ultima.
Nella sua essenzialita' lo schema e' lo stesso: scadenza del
termine previsto dalla diffida e conseguente decadenza/revoca
dell'autorizzazione.
E' come se l'unico termine per adempiere, previsto dalla diffida
secondo la disposizione statale, fosse articolato dalla disposizione
regionale in due segmenti temporali che, unitamente considerati, sono
equivalenti al primo senza che la maggiore flessibilita' della
disposizione regionale, insita nel doppio termine per adeguarsi,
possa ridondare in violazione della corrispondente disposizione del
codice dell'ambiente. La quale peraltro e', in realta', solo
apparentemente piu' rigorosa, perche' la revoca dell'autorizzazione
e' comunque adottata - come prescrive testualmente l'art. 208, comma
13, citato - «secondo la gravita' dell'infrazione»; cio' che
introduce parimenti un elemento di flessibilita'.
Sicche', anche questa terza disposizione (art. 23) della
impugnata legge regionale non si pone in contrasto con la
disposizione del codice dell'ambiente, evocata dal ricorrente a
parametro interposto.
6.- In conclusione, la questione di costituzionalita' dell'art.
13 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 34 del 2017 non e'
fondata, nei sensi di cui sopra, perche' della stessa e' possibile
dare un'interpretazione adeguatrice secondo cui trovano applicazione
le disposizioni del codice dell'ambiente indicate a parametro
interposto.
Le questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 15, comma
4, e 23 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 34 del 2017 non
sono fondate perche' non violano le disposizioni del codice
dell'ambiente indicate a parametro interposto.




 

 


Abbonati per consultare tutto l'archivio storico delle gazzette

Gazzetta No Problem

Visualizza Abbonamenti

Newsletter Rimani aggiornato

Inserisci la tua e-mail*

 *Accetta Termini & condizioni