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1a Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 33 del 18-8-2021

N. 108 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 aprile 202

N. 108 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 aprile 2021 Ordinanza del 28 aprile 2021 della Corte dei Conti - Sezione Regionale di controllo per l'Abruzzo nel giudizio di parificazione del rendiconto della Regione Abruzzo per l'esercizio finanziario 2019. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio dello Stato 2018 - Ripiano del disavanzo al 31 dicembre 2014 - Prevista rideterminazione in quote costanti, in non oltre venti esercizi, per le Regioni che si impegnano a riqualificare la propria spesa attraverso il progressivo incremento dei pagamenti complessivi per investimenti, secondo le percentuali ivi previste, per gli anni dal 2018 al 2026 - Adeguamento del piano di rientro del disavanzo 2014 a decorrere dal 2018, con riferimento alla quota non ancora ripianata del disavanzo 2014 - Decorrenza dal 2018 del piano di rientro del disavanzo 2015, con riferimento alla quota non ancora ripianata - Norme della Regione Abruzzo - Risultato di amministrazione presunto - Iscrizione nello stato di previsione della spesa di una quota del disavanzo di amministrazione presunto per ciascuna delle tre annualita' di bilancio (2019-2020-2021), determinata in euro 25.544.172,01 quale annualita' del suindicato disavanzo presunta al 31 dicembre 2014 ed euro 4.404.075,67 quale annualita' del disavanzo di amministrazione presunto al 31 dicembre 2015. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio dello Stato 2018 - Prevista applicazione anche al ripiano del disavanzo al 31 dicembre 2015 della rideterminazione in quote costanti, in non oltre venti esercizi, per le Regioni che si impegnano a riqualificare la propria spesa attraverso il progressivo incremento degli investimenti - Norme della Regione Abruzzo - Risultato di amministrazione presunto - Iscrizione nello stato di previsione della spesa di una quota del disavanzo di amministrazione presunto per ciascuna delle tre annualita' di bilancio (2019-2020-2021), determinata in euro 4.404.075,67 quale annualita' del suindicato disavanzo presunto al 31 dicembre 2015. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), art. 1, commi 779, 780 e 782; legge della Regione Abruzzo 31 gennaio 2019, n. 2 (Bilancio di previsione finanziario 2019 - 2021), art. 8, comma 1, lettere a) e c). (21C00156) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 18-8-2021

LA CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo

composta dai magistrati:
Stefano Siragusa, presidente di Sezione;
Marco Villani, consigliere;
Luigi Di Marco, consigliere (relatore);
Francesca Paola Anelli, consigliere;
Antonio Dandolo, consigliere;
Giovanni Guida, primo referendario;
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
parificazione del rendiconto generale della Regione Abruzzo per
l'esercizio finanziario 2019.
Visti gli articoli 81, 97, 100, comma 2, 103, comma 2, 117, comma
1 e 136 della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive
modificazioni;
Vista la legge 11 marzo 1953, n. 87, recante norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213 e successive
modifiche ed integrazioni;
Visti gli articoli 38 e 40 del decreto legislativo 26 agosto
2016, n. 174, recante il codice di giustizia contabile, adottato ai
sensi dell'art. 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124;
Vista la legge 27 dicembre 2017, n. 205, in particolare i commi
779, 780 e 782 dell'art. 1;
Vista la legge della Regione Abruzzo 31 gennaio 2019, n. 2,
recante: «Bilancio di previsione finanziario 2019/2021» ed in
particolare l'art. 8, comma 1;
Vista la deliberazione della giunta regionale del 30 giugno 2020,
n. 363/C, con la quale e' stato approvato il «Disegno di legge
regionale recante il Rendiconto Generale per l'esercizio 2019» e
relativi allegati;
Uditi nella pubblica udienza del 21 gennaio 2021 il relatore e
gli altri magistrati componenti il collegio, il procuratore regionale
dott. Antonio Giuseppone, il Presidente della giunta della Regione
Abruzzo dott. Marco Marsilio;
Vista la decisione della Sezione regionale di controllo per
l'Abruzzo della Corte dei conti del 21 gennaio 2021, n. 4/2021/PARI;
Ritenuto in

FATTO

Con nota prot. regionale n. RA/0296024/20 del 12 ottobre 2020 il
direttore generale della Regione Abruzzo ha trasmesso la
deliberazione della giunta regionale del 30 giugno 2020, n. 363/C,
con la quale e' stato approvato il «Disegno di legge regionale
recante il Rendiconto Generale per l'esercizio 2019».
Questa Sezione regionale di controllo ha, quindi, avviato
l'attivita' istruttoria sul disegno di legge del rendiconto
dell'esercizio finanziario 2019, ai fini del giudizio di
parificazione.
Terminata l'istruttoria e le verifiche di competenza, con
ordinanza presidenziale del 3 dicembre 2020, n. 49/2020, tra l'altro,
e' stata trasmessa la relazione del magistrato istruttore prot. n.
387 del 2 dicembre 2020 con cui, in vista del successivo giudizio di
parificazione, si instaurava formale contraddittorio con
l'amministrazione regionale in ordine al dubbio di costituzionalita'
inerente ai commi 779, 780 e 782 dell'art. 1 della legge 27 dicembre
2017, n. 205 ed all'art. 8, comma 1 della legge della Regione Abruzzo
31 gennaio 2019, n. 2, gia' peraltro sollevato in occasione del
giudizio di parificazione del precedente esercizio 2018 giusta
ordinanza di remissione n. 42/2020/PARI.
La Regione Abruzzo con nota prot. n. 450275/DPB014 del 17
dicembre 2020, ha depositato apposita memoria in cui ha preso atto
della rideterminazione operata dalla relazione istruttoria di questa
Corte del disavanzo di partenza, riquantificato in 88 milioni di
euro, in luogo dei 79,2 milioni di euro ed ha comunicato che, in
presenza di un pronunciamento di legittimita' costituzionale
sfavorevole (in quanto su analoga questione gia' pende giudizio
presso la Corte costituzionale), provvedera' a rideterminare la quota
di ripiano nella misura proposta.
Con ordinanza presidenziale del 17 dicembre 2020, n. 52/2020, e'
stata convocata, con modalita' di collegamento da remoto, la camera
di consiglio per la disamina orale ed in contraddittorio delle
reciproche conclusioni e controdeduzioni, in data 22 dicembre 2020.
Nella camera di consiglio del 22 dicembre 2020, ai fini del
contraddittorio, sono state illustrate le risultanze istruttorie e le
criticita' rilevate nell'attivita' di controllo del rendiconto 2019
ed i rappresentanti dell'amministrazione regionale hanno formulato
oralmente le proprie considerazioni. Il procuratore regionale si e'
riservato di far pervenire le proprie conclusioni prima del giudizio
di parificazione.
Con ordinanza del 7 gennaio 2021, n. 1/2021 il presidente della
Sezione regionale di controllo ha disposto la fissazione dell'udienza
per il 21 gennaio 2021, con modalita' di collegamento da remoto,
prevedendo, altresi', che il procuratore regionale e il Presidente
della Regione Abruzzo potessero depositare presso la segreteria della
Sezione eventuali note conclusive entro il 14 gennaio 2021.
Con nota acquisita al protocollo della Sezione n. 108 del 14
gennaio 2021 il procuratore regionale ha trasmesso la requisitoria
conclusiva.
All'udienza del 21 gennaio 2021 nel richiamarsi alle relazioni
istruttorie integrative, il magistrato istruttore ha illustrato i
dubbi di costituzionalita' inerenti ai commi 779, 780, 781 e 782
dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2017, n. 205, con il quale sono
state definite le modalita' di recupero del disavanzo arretrato ed
all'art. 8, comma 1 della legge della Regione Abruzzo 31 gennaio
2019, n. 2, recante «Bilancio di previsione finanziario 2019/2021».
Le disposizioni censurate prolungano, in modo anomalo, i tempi di
rientro di ben due disavanzi ordinari e consecutivi (quello al 31
dicembre 2014 e quello al 31 dicembre 2015), ledendo una serie di
principi consustanziali alla sana gestione finanziaria dell'ente. La
legge regionale di approvazione del bilancio previsionale, recependo
la normativa nazionale, ne condivide i medesimi vizi.
Il procuratore regionale ha concluso chiedendo, tra l'altro, alla
Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo di volere, ritenuta la
rilevanza e la non manifesta infondatezza, sollevare questione di
legittimita' costituzionale delle seguenti norme:
art. 1, commi 779, 780 e 782 della legge 27 dicembre 2017, n.
205;
art. 8, comma 1 della legge della Regione Abruzzo 31 gennaio
2019, n. 2.
Il Presidente della Regione Abruzzo ha invece sostenuto la
infondatezza dei dubbi di costituzionalita' richiedendo la
parificazione del disegno di legge di approvazione del rendiconto
finanziario 2019.
Le considerazioni svolte dalla Regione Abruzzo non hanno
consentito di superare gli evidenziati dubbi di costituzionalita'.
Pertanto, all'esito dell'udienza pubblica del 21 gennaio 2021, questo
collegio ha adottato la deliberazione n. 4/2021/PARI con cui
sospendeva il giudizio sul rendiconto generale della Regione Abruzzo
per l'esercizio 2019 in quanto inciso, nella complessita' della sua
rappresentazione, dall'art. 1, commi 779, 780 e 782 della legge 27
dicembre 2017, n. 205 e dall'art. 8, comma 1 della legge della
Regione Abruzzo 31 gennaio 2019, n. 2, recante: «Bilancio di
previsione finanziario 2019/2021», in relazione ai quali disponeva di
sollevare con separata ordinanza, questione di legittimita'
costituzionale in riferimento al combinato disposto degli articoli
97, 81, 2, 3, 1 della Costituzione; al combinato disposto degli
articoli 97, 81 e 41 della Costituzione e degli articoli 3 e 117,
comma 1 della Costituzione, per violazione del parametro interposto
dell'art. 1, Protocollo 1 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali.

DIRITTO

1. Indicazione delle norme statali e regionali della cui legittimita'
costituzionale si dubita
Preliminarmente e' utile segnalare che nell'ambito del giudizio
di parificazione dello schema di rendiconto della Regione Abruzzo per
l'esercizio finanziario 2018, la Sezione regionale di controllo per
l'Abruzzo della Corte dei conti ha ritenuto di sollevare, d'ufficio,
pregiudiziale questione di legittimita' costituzionale sull'art. 1,
commi 779, 780 e 782 della legge 27 dicembre 2017, n. 205, recante:
«Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 2017, Supplemento ordinario
n. 62 e sull'art. 8, comma 1, lettera a) della legge della Regione
Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7, recante: «Bilancio di previsione
finanziario 2018/2020», pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione Abruzzo n. 22, Serie speciale, del 16 febbraio 2018, giusta
ordinanza di questa Sezione n. 42/2020/PARI, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - 1ª Serie speciale
«Corte costituzionale» - n. 8 del 24 febbraio 2021.
Pendente la segnalata questione di legittimita' costituzionale,
questa Sezione ha avviato e concluso anche il giudizio di
parificazione dello schema di rendiconto della Regione Abruzzo per il
successivo esercizio finanziario 2019, nell'ambito del quale, ha
parimenti ritenuto di sollevare, d'ufficio, pregiudiziale questione
di legittimita' costituzionale sul medesimo art. 1, commi 779, 780 e
782 della legge 27 dicembre 2017, n. 205, recante: «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio
pluriennale per il triennio 2018-2020», pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 2017, Supplemento ordinario n. 62 e
sull'art. 8, comma 1, lettera a) e lettera c) della legge della
Regione Abruzzo 31 gennaio 2019, n. 2, recante «Bilancio di
previsione finanziario 2019/2021».
Come gia' fatto rilevare nella predetta ordinanza n.
42/2020/PARI, le norme statali oggetto della questione intervengono
sull'art. 9, comma 5 del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, che
gia' consentiva alle regioni il ripiano del disavanzo al 31 dicembre
2014 in dieci esercizi a quote costanti, in deroga all'art. 42, comma
12 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive
modifiche.
Il richiamato comma 5 dell'art. 9, in particolare, prevedeva che:
«In deroga all'articolo 42, comma 12, del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118, e successive modifiche, il disavanzo al 31
dicembre 2014 delle regioni, al netto del debito autorizzato e non
contratto, puo' essere ripianato nei dieci esercizi successivi a
quote costanti, contestualmente all'adozione di una delibera
consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo,
sottoposto al parere del collegio dei revisori, nel quale sono
individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio. La
deliberazione di cui al presente comma contiene l'impegno formale di
evitare la formazione di ogni ulteriore potenziale disavanzo, ed e'
allegata al bilancio di previsione e al rendiconto, costituendone
parte integrante. Con periodicita' almeno semestrale il Presidente
della giunta regionale trasmette al Consiglio una relazione
riguardante lo stato di attuazione del piano di rientro».
L'art. 42, comma 12 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118, prevede che: «L'eventuale disavanzo di amministrazione accertato
ai sensi del comma 1, a seguito dell'approvazione del rendiconto, al
netto del debito autorizzato e non contratto di cui all'art. 40,
comma 1, e' applicato al primo esercizio del bilancio di previsione
dell'esercizio in corso di gestione. La mancata variazione di
bilancio che, in corso di gestione, applica il disavanzo al bilancio
e' equiparata a tutti gli effetti alla mancata approvazione del
rendiconto di gestione. Il disavanzo di amministrazione puo' anche
essere ripianato negli esercizi considerati nel bilancio di
previsione, in ogni caso non oltre la durata della legislatura
regionale, contestualmente all'adozione di una delibera consiliare
avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano
individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio. Il
piano di rientro e' sottoposto al parere del collegio dei revisori.
Ai fini del rientro, possono essere utilizzate le economie di spesa e
tutte le entrate, ad eccezione di quelle provenienti dall'assunzione
di prestiti e di quelle con specifico vincolo di destinazione,
nonche' i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali
disponibili e da altre entrate in c/capitale con riferimento a
squilibri di parte capitale».
Le norme statali della cui legittimita' costituzionale si dubita,
invece, prevedono che:
«779. Il ripiano del disavanzo al 31 dicembre 2014,
disciplinato dall'articolo 9, comma 5, del decreto-legge 19 giugno
2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto
2015, n. 125, puo' essere rideterminato in quote costanti, in non
oltre venti esercizi, per le regioni che si impegnano a riqualificare
la propria spesa attraverso il progressivo incremento degli
investimenti. Il disavanzo di cui al periodo precedente e' quello
risultante dal consuntivo o, nelle more dell'approvazione del
rendiconto da parte del consiglio regionale, quello risultante dal
consuntivo approvato dalla giunta regionale. Le disposizioni di cui
ai periodi precedenti si applicano anche con riferimento al disavanzo
al 31 dicembre 2015.
780. Le regioni di cui al comma 779, per gli anni dal 2018 al
2026, incrementano i pagamenti complessivi per investimenti in misura
non inferiore al valore dei medesimi pagamenti per l'anno 2017
rideterminato annualmente applicando all'anno base 2017 la
percentuale del 2 per cento per l'anno 2018, del 2,5 per cento per
l'anno 2019, del 3 per cento per l'anno 2020 e del 4 per cento per
ciascuno degli anni dal 2021 al 2026. Ai fini di cui al primo
periodo, non rilevano gli investimenti aggiuntivi di cui all'articolo
1, commi 140-bis e 495-bis, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, e,
per il solo calcolo relativo all'anno 2018, i pagamenti complessivi
per investimenti relativi all'anno 2017 da prendere a riferimento
possono essere desunti anche dal preconsuntivo.
781. Le regioni di cui al comma 779 certificano l'avvenuta
realizzazione degli investimenti di cui al comma 780 entro il 31
marzo dell'anno successivo a quello di riferimento, mediante apposita
comunicazione al Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato. In caso di
mancata o parziale realizzazione degli investimenti, si applicano le
sanzioni di cui all'articolo 1, comma 475, della legge 11 dicembre
2016, n. 232.
782. Le regioni di cui al comma 779 adeguano il piano di
rientro del disavanzo 2014, approvato ai sensi dell'articolo 9, comma
5, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, in attuazione del
comma 779, a decorrere dal 2018, con riferimento alla quota non
ancora ripianata del disavanzo 2014. Il piano di rientro del
disavanzo 2015 decorre dal 2018, con riferimento alla quota non
ancora ripianata. Nel caso in cui i piani di rientro siano definiti
sulla base dei consuntivi approvati dalla giunta regionale, gli
stessi sono adeguati a seguito dell'approvazione dei rendiconti 2014
e 2015 da parte del consiglio regionale».
L'art. 8, comma 1 della legge della Regione Abruzzo 31 gennaio
2019, n. 2, recante: «Bilancio di previsione finanziario 2019/2021»
infine, in applicazione delle richiamate norme statali, ha previsto
che: «E' iscritta nello stato di previsione della spesa una quota del
disavanzo di amministrazione presunto per ciascuna delle tre
annualita' di bilancio (2019-2020-2021), cosi' determinata:
a) euro 25.544.172,01 quale annualita' del disavanzo di
amministrazione presunto al 31.12.2014, in attuazione di quanto
previsto dall'articolo 1, comma 779 e seguenti della legge 27
dicembre 2017, n. 205;
b) euro 617.942,13 quale accantonamento trentennale del
maggior disavanzo da riaccertamento straordinario dei residui di cui
all'articolo 3, comma 7, del decreto legislativo 118/2011 e
successive modifiche ed integrazioni cosi' come provvisoriamente
determinato con Delibera G.R. n. 692 del 24 novembre 2017;
c) euro 4.404.075,67 quale annualita' del disavanzo di
amministrazione presunto al 31.12.2015, ai sensi dell'ultimo periodo
del comma 779, articolo 1, legge 27 dicembre 2017, n. 205».
La Sezione quindi, nelle more della discussione del giudizio
costituzionale sulla medesima norma statale e sulla legge regionale
di approvazione del bilancio previsionale per l'esercizio 2018, ha
sospeso il giudizio di parificazione sullo schema di rendiconto
generale della Regione Abruzzo per l'esercizio 2019 il quale
risultava inciso anch'esso, al pari di quello precedente,
dall'attuazione finanziaria delle predette disposizioni.
In via preliminare, appare necessario soffermarsi sulla
legittimazione di questa Corte a adire il Giudice delle leggi,
nonche' sulla rilevanza della questione nel giudizio in corso.
2. La legittimazione delle Sezioni regionali di controllo della Corte
dei conti a sollevare questioni di legittimita' costituzionale in
sede di parificazione
La legittimazione delle Sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti a sollevare questioni di legittimita' costituzionale
in sede di parificazione dei rendiconti regionali e' stata
riconosciuta in piu' occasioni dalla Corte costituzionale (cfr.
sentenze n. 181/2015, n. 89/2017 e n. 196/2018), la quale ha
sottolineato la peculiare natura del giudizio di parificazione che si
svolge con le formalita' della giurisdizione contenziosa (art. 40 del
regio decreto n. 1214/1934, testo unico delle leggi sulla Corte dei
conti), prevede la partecipazione del procuratore generale in
contraddittorio con i rappresentanti dell'amministrazione e si
conclude con una pronunzia adottata in esito a pubblica udienza.
Sulla base di tali considerazioni la Corte costituzionale ha esteso
ai giudizi di parificazione dei rendiconti delle regioni a statuto
ordinario le medesime conclusioni cui era pervenuta con riguardo al
giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato o di
quelli delle regioni ad autonomia differenziata (sentenze n.
165/1963, n. 121/1966, n. 142/1968, n. 244/1995 e n. 213/2008).
Il giudizio di parificazione dei rendiconti regionali si risolve,
infatti, in una valutazione di «conformita' (...) alle norme del
diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi apprezzamento che non
sia di ordine strettamente giuridico». Una funzione cioe' di garanzia
dell'ordinamento, di «controllo esterno, rigorosamente neutrale e
disinteressato (...) preordinato a tutela del diritto oggettivo»
(sentenza n. 384 del 1991).
Detti caratteri costituiscono indubbio fondamento della
legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di
costituzionalita', atteso che il riconoscimento di tale
legittimazione, legata alla specificita' dei suoi compiti nel quadro
della finanza pubblica, «si giustifica anche con l'esigenza di
ammettere al sindacato costituzionale leggi che, come nella
fattispecie in esame, piu' difficilmente verrebbero per altra via, ad
essa sottoposte» (sentenza n. 226 del 1976).
Proprio in relazione a siffatte ipotesi la Corte costituzionale
ha auspicato (sentenza n. 406 del 1989) che, quando l'accesso al suo
sindacato sia reso poco agevole, come accade in relazione ai profili
attinenti all'osservanza di norme poste a tutela della sana gestione
finanziaria e degli equilibri di bilancio, i meccanismi di accesso
debbano essere arricchiti. La Corte dei conti e' la sede piu' adatta
a far valere quei profili, e cio' in ragione della peculiare natura
dei suoi compiti, essenzialmente finalizzati alla verifica della
gestione secundum legem delle risorse finanziarie.
Sul punto, occorre infatti ricordare che il giudizio di
parificazione, allo stato della legislazione vigente, e' l'unica
possibilita' offerta dall'ordinamento per sottoporre a scrutinio di
costituzionalita' in via incidentale, in riferimento ai principi
costituzionali in materia di finanza pubblica, le disposizioni
legislative statali e regionali che, incidendo sui singoli capitoli,
modificano l'articolazione del bilancio e ne possono alterare gli
equilibri complessivi. Conseguentemente, ove si escludesse la
legittimazione di questa Corte a sollevare questioni di
costituzionalita' in riferimento ai parametri sopra individuati, si
verrebbe a creare, di fatto, una sorta di spazio legislativo immune
dal controllo di costituzionalita' attivabile in via incidentale.
Coerentemente, nelle piu' recenti pronunce, la Corte
costituzionale (sentenza n. 181/2015 e n. 89/2017) ha
progressivamente ampliato i parametri costituzionali rispetto ai
quali la Corte dei conti puo' accedere al sindacato di legittimita'
costituzionale delle norme che vengono in rilievo nel giudizio di
parificazione. La legittimazione di questa Corte, infatti,
originariamente limitata al solo parametro costituito dall'art. 81
della Costituzione, e' ora riconosciuta su tutte le norme
costituzionali tese a presidiare gli equilibri di finanza pubblica e,
dunque, anche con riferimento all'art. 119, comma 6 (in materia di
indebitamento) e all'art. 97 (in merito alla necessita' che le
pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione
europea, assicurino l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilita' del
debito pubblico), della Costituzione.
Tale ampliamento risulta, peraltro, in linea con l'evoluzione
delle funzioni di controllo assegnate alla Corte dei conti, alla
quale, in particolare a partire dal decreto-legge n. 174/2012 e in
corrispondenza con l'entrata in vigore della legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1, e' stato riconosciuto il ruolo di «garante
imparziale dell'equilibrio economico - finanziario del settore
pubblico». Dette forme di controllo, nella ricostruzione operata dal
Giudice delle leggi (sentenza n. 60/2013), riposano su una pluralita'
di principi costituzionali, che non si esauriscono nell'art. 81 della
Costituzione.
E' stato, al riguardo, affermato che «alla Corte dei conti e'
attribuito il controllo sull'equilibrio economico-finanziario del
complesso delle amministrazioni pubbliche a tutela dell'unita'
economica della Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali
(artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.)»
(sentenza n. 60/2013). Un ruolo centrale nell'ambito dei controlli di
legittimità-regolarita' a presidio dei richiamati parametri
costituzionali e' svolto proprio dal giudizio di parifica per le
regioni a statuto ordinario introdotto, come precisa il primo comma
dell'art. 1 del citato decreto-legge n. 174/2012, «al fine di
rafforzare il coordinamento della finanza pubblica, in particolare
tra i livelli di governo statale e regionale, e di garantire il
rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea ... omissis». Sussiste, pertanto, una
corrispondenza tra i parametri costituzionali in base ai quali il
legislatore ha intestato alla Corte dei conti determinate funzioni di
controllo e i parametri costituzionali che la stessa Corte puo'
prendere a riferimento per sollevare dubbi di legittimita'
costituzionale delle norme che, di volta in volta, vengono in rilievo
proprio nell'esercizio dei medesimi controlli.
La Sezione, quindi, ritiene di essere legittimata, in sede di
giudizio di parificazione, a sollevare questioni di legittimita'
costituzionale.
3. Rilevanza della questione ai fini della decisione della Sezione
remittente sul giudizio di parificazione del rendiconto
dell'esercizio 2019 della Regione Abruzzo
Quanto alla rilevanza della questione, pare opportuno premettere
che l'essenza del giudizio di parificazione risiede sul raffronto fra
gli stanziamenti di entrata e di spesa ed i relativi presupposti di
diritto.
Nella fattispecie, occorre accertare se l'atto di imputazione al
bilancio previsionale (parte spesa) del quantum di disavanzo
pregresso sia compatibile con l'attuale assetto costituzionale e, per
quanto piu' qui interessa, se l'esito del predetto giudizio di
compatibilita' condizioni, in tutto o in parte, il giudizio di
parificazione della Sezione sul rendiconto dell'esercizio 2019 della
Regione Abruzzo.
Ebbene, tenuto conto che le norme sospettate di
incostituzionalita' hanno consentito un rilevante ridimensionamento
dell'ammortamento del deficit pregresso, si osserva che qualora le
stesse dovessero essere espunte dall'ordinamento giuridico, la posta
di disavanzo iscritto in spesa nel bilancio preventivo, si
appaleserebbe illegittima in quanto gravemente sottostimata, con la
immediata conseguenza della compromissione del principale saldo di
bilancio, ovvero il risultato di amministrazione a fine esercizio,
nella parte in cui quest'ultimo non registra, in termini di recupero
del deficit, il miglioramento altrimenti imposto dall'art. 9, comma 5
del decreto-legge n. 78/2015.
Ed anzi le conseguenze della rilevante sottostima della rata
annuale di rientro dal deficit, a ben vedere, travolgerebbero
l'intera programmazione di entrata e di spesa nella misura in cui
quest'ultima non tiene conto degli incrementi di entrata e/o delle
riduzioni di spesa altrimenti necessari a garantire il pareggio in
tutte le fasi del ciclo di bilancio.
D'altra parte, se l'oggetto del giudizio di parificazione dei
rendiconti regionali risiede, ormai pacificamente, anche nella
verifica del perseguimento degli obiettivi intermedi di recupero
previsti dai piani di rientro in essere, e' evidente che la Sezione
remittente risulti impossibilitata a compiere tale controllo laddove
permanga incertezza sulla compatibilita' costituzionale delle norme
di legge statali e regionali che quegli stessi obiettivi concorrono a
determinare.
Sotto altro, ma comunque connesso profilo, le norme censurate
consentono un considerevole incremento della capacita' di spesa
dell'amministrazione regionale che, allo stesso modo, incide in
maniera determinante sui saldi finali della gestione oggetto del
giudizio di parificazione.
Per effetto delle norme sospettate di illegittimita'
costituzionale, infatti, gli stanziamenti di spesa a titolo di
recupero del disavanzo al 31 dicembre 2014 ed al 31 dicembre 2015
sono stati parametrati su un orizzonte temporale ventennale piuttosto
che decennale per il 2014 (come avrebbe invece imposto l'art. 9,
comma 5 del decreto-legge n. 78/2015) e ventennale piuttosto che
triennale per il 2015 (come avrebbe invece imposto l'art. 42 del
decreto legislativo n. 118/2011).
Piu' nel dettaglio, al momento dell'entrata in vigore delle norme
della cui legittimita' costituzionale si dubita, il disavanzo al 31
dicembre 2014 della Regione Abruzzo, cosi' come esposto nello schema
di rendiconto 2014, approvato con deliberazione giuntale n. 536/C del
29 settembre 2017, era pari a euro 510.883.440,00, al netto
dell'anticipazione di liquidita' di cui al decreto-legge n. 35 del
2013.
L'ulteriore disavanzo ascrivibile alla gestione dell'esercizio
2015 era invece pari a euro 88.081.513,53. Infatti, con deliberazione
giuntale n. 79/C del 12 febbraio 2018, di approvazione del disegno di
legge del rendiconto 2015, al netto dell'anticipazione di liquidita',
il disavanzo e' stato determinato in euro 598.964.953,68.
Con specifico riferimento al disavanzo 2015 poi, va rilevato che
il primo anno di applicazione della rateizzazione ventennale non e'
stato il 2016, come ha ritenuto la Regione Abruzzo (cfr. verbale n.
114/2 del 31 dicembre 2018), ma il 2019, atteso che la legge n. 205
e' stata emanata in data 27 dicembre 2017 (pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 2017) e che la legge regionale di
approvazione del bilancio previsionale 2018/2020 da parte della
Regione e' stata emanata in data 5 febbraio 2018 (pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 22 Speciale del 16
febbraio 2018).
D'altra parte, il secondo periodo del comma 782 dell'art. 1 della
legge di stabilita' per il 2018 prevede espressamente che: «Il piano
di rientro del disavanzo 2015 decorre dal 2018, con riferimento alla
quota non ancora ripianata».
Inoltre, come fatto rilevare in sede di giudizio di parificazione
del rendiconto 2018, la legge regionale di approvazione del bilancio
previsionale di quell'esercizio, ometteva di stanziare la rata
ventennale di ripiano del deficit 2015, con la conseguenza che questa
Sezione si vedeva costretta, come sopra indicato, a contestarne la
legittimita' costituzionale, per violazione dei parametri interposti
degli articoli 42 e 50 del decreto legislativo n. 118/2011. Pertanto,
fino all'esercizio 2018 compreso, nessun recupero poteva essere
imputato al disavanzo 2015 come invece indicato dalla Regione
Abruzzo.
Il primo esercizio in cui il ripiano del deficit 2015 ha avuto
realmente inizio quindi, non puo' che essere il 2019, mentre negli
esercizi pregressi (compreso il 2018), il recupero effettivamente
realizzatosi va attribuito al piu' risalente deficit derivante dagli
esercizi 2014 e precedenti.
Gli aspetti sopra illustrati sono stati accertati nell'ambito del
giudizio di parificazione del rendiconto dell'esercizio 2019
conclusosi con la citata decisione n. 4/2021/PARI del 21 gennaio
2021, e sono rimasti incontestati dall'amministrazione regionale che
anzi, con nota n. 450275 del 17 dicembre 2020, sempre con riferimento
al deficit 2015, «prendeva atto della rideterminazione dell'importo
del disavanzo di partenza riquantificato in € 88 milioni di euro, in
luogo dei 79,2 stimati».
Ne consegue che, proprio come per il precedente esercizio 2018,
anche per il 2019, in assenza delle norme contestate, l'ammontare
della rata del piano decennale di rientro dal deficit 2014, da
applicare all'esercizio 2019 ed agli esercizi successivi, in base al
previgente art. 9, comma 5 del decreto-legge n. 78 del 2015, avrebbe
dovuto essere pari a euro 51.088.344 (510.883.440/10); mentre
l'ammontare della rata del piano triennale di rientro dal deficit
2015, da applicare all'esercizio 2019, in base all'art. 42 del
decreto legislativo n. 118 del 2011, atteso il mancato recupero nel
corso del successivo triennio (il 2016, il 2017 ed appunto anche il
2018), avrebbe dovuto essere pari a euro 88.081.513.
Al momento dell'emanazione della legge regionale di bilancio
2019/2021, l'importo totale del deficit da applicare all'esercizio
2019, ed oggetto di recupero a consuntivo, avrebbe dovuto pertanto
essere pari ad euro 139.169.858 [(510.883.440/10) + 88.081.514].
Di contro, per effetto delle norme qui in contestazione,
l'amministrazione ha potuto stanziare, in parte spesa, il solo
importo di euro 25.544.172 (1/20 del disavanzo 2014) e di euro
4.404.076 (1/20 del disavanzo 2015).
Ne' potrebbe trovare accoglimento la tesi volta ad ammettere la
possibilita' di una rimodulazione al ribasso dell'ammortamento
annuale in considerazione dei maggiori recuperi del deficit
registrati successivamente all'entrata in vigore delle norme
contestate ed alla definizione dell'importo delle rate di
ammortamento del recupero dei disavanzi rinvenienti dal 2014 e dal
2015.
Il secondo periodo del comma 782 del comma 1 della legge n. 205
del 2017 prevede, infatti, che «Il piano di rientro del disavanzo
2015 decorre dal 2018, con riferimento alla quota non ancora
ripianata».
Ne consegue che la determinazione della rata annuale
dell'ammortamento del deficit 2015 avrebbe dovuto essere posta in
essere in occasione del bilancio previsionale 2018/2020, anche
attraverso una variazione di bilancio.
Ebbene, il disegno di legge di approvazione del rendiconto 2015
ed il conseguente disavanzo di euro 88.081.514 sono stati approvati
con deliberazione della giunta regionale n. 79 del 12 febbraio 2018,
ovvero in un tempo ampiamente sufficiente per consentire la
necessaria variazione del bilancio 2018 che tenesse conto della nuova
rilevante posta passiva.
E' appena il caso di rammentare che la mancata modifica della
programmazione 2018/2020 a seguito dell'emersione del maggior
disavanzo 2015 ha indotto questa Sezione a contestare la
compatibilita' costituzionale della legge regionale come risulta
dall'ordinanza di remissione n. 42/2020/PARI.
Ma quello che in questa sede rileva e' che il piano di rientro
dal disavanzo e' stato correttamente definito in data 31 dicembre
2018 come risulta dalla deliberazione consiliare di cui al verbale
114/2 del 31 dicembre 2018 allegata al bilancio previsionale
2019/2021 che ad essa si e' conformato.
Con il provvedimento in questione l'amministrazione regionale ha
in particolare confermato l'importo della rata di ammortamento del
deficit 2014 in euro 25.544.172 (1/20 del disavanzo 2014) ed ha
previsto, per la prima volta, a decorrere dall'esercizio 2019, la
rata di ammortamento del deficit 2015 di euro 4.404.076 (1/20 del
disavanzo 2015).
Ne consegue che i maggiori recuperi emersi a seguito
dell'approvazione dello schema di rendiconto 2017, avvenuto con la
deliberazione di giunta regionale n. 918/C del 3 dicembre 2018, non
potevano certo determinare una modificazione dell'ormai definito
piano di rientro.
Diversamente opinando si aprirebbe la strada ad una non
consentita facolta', in quanto priva di limiti temporali di scadenza,
di rimodulazione continua delle rate di ammortamento del piano di
rientro ogni qual volta l'amministrazione dovesse perseguire
l'obiettivo - peraltro connaturale alle finalita' stesse del medesimo
piano - di riduzione del deficit originario, con continue
rideterminazioni al ribasso delle stesse quote di ammortamento.
D'altra parte, l'unica possibilita' di adeguamento dei piani di
rientro definiti in sede di approvazione del documento previsionale
2018, e' espressamente prevista proprio dall'ultimo periodo del comma
782 che la circoscrive all'ipotesi in cui i piani stessi siano
definiti sulla base dei consuntivi approvati dalla giunta regionale a
seguito dell'approvazione dei rendiconti 2014 e 2015 da parte del
consiglio regionale e non certo a seguito dell'approvazione dei
rendiconti delle annualita' successive.
Vale al contrario la regola secondo cui gli eventuali maggiori
recuperi della quota di disavanzo rispetto a quella programmata
determinano la formazione di un avanzo libero.
Considerando che l'art. 42, comma 6 del decreto legislativo n.
118 del 2011, nello stabilire l'ordine con il quale puo' essere
impiegata la quota libera dell'avanzo di amministrazione, la destina
prioritariamente alle misure di salvaguardia, deve dedursi
l'esistenza di un principio implicito che fa divieto di sfruttare il
vantaggio derivante da un'accelerazione del recupero ottenuto in un
esercizio in occasione degli esercizi successivi, potendo tale
vantaggio determinare esclusivamente una riduzione dei tempi
originari del risanamento.
Gli eccessi di recupero rispetto agli obiettivi intermedi
predeterminati nel piano di rientro, pertanto, non possono essere
portati in compensazione con le quote di deficit da stanziare nei
bilanci preventivi dei successivi esercizi finanziari.
Solo con l'emanazione dell'art. 111, comma 4-bis del
decreto-legge n. 18 del 2020, e' stata dettata una deroga al
suesposto principio consistente nella possibilita' di non applicare
al bilancio degli esercizi successivi il disavanzo di amministrazione
ripianato (di importo superiore di quello applicato al bilancio),
scomputando il maggiore recupero effettuato in un determinato
esercizio, dal disavanzo gia' iscritto a bilancio sulle annualita'
successive, secondo le previsioni del piano originariamente
approvato, e portando cosi' ad una maggiore capacita' di spesa.
Si tratta tuttavia di una disposizione derogatoria dettata per
fronteggiare le esigenze connesse all'emergenza epidemiologica da
COVID-19 e che trova fondamento nell'art. 11 della legge n. 243 del
2012 recante: «Concorso dello Stato nelle fasi avverse del ciclo o al
verificarsi di eventi eccezionali» secondo cui «Fermo restando quanto
previsto dall'articolo 9, comma 5, e dall'articolo 12, comma 1, lo
Stato, in ragione dell'andamento del ciclo economico o al verificarsi
di eventi eccezionali, concorre al finanziamento dei livelli
essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti
ai diritti civili e sociali, secondo modalita' definite con leggi
dello Stato, nel rispetto dei principi stabiliti dalla presente
legge».
La norma in commento non fa che confermare, a contrario, i
principi generali sopra ricostruiti e naturalmente non risulta
applicabile ratione temporis al caso di specie. Inoltre, la sua
attuazione resta subordinata alla circostanza, anch'essa non
ricorrente nella fattispecie, che il maggior recupero del disavanzo
discenda da maggiori entrate e spese minori collegate all'anticipo di
attivita' e azioni programmate per le annualita' successive, fissate
nel piano di rientro.
In conclusione, il giudizio non puo' essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione qui prospettata.
La verifica di compatibilita' costituzionale e' logicamente
preliminare al giudizio di parificazione del rendiconto
dell'esercizio 2019 in quanto le norme impugnate, modificando gli
«obbiettivi intermedi» e «finali» da perseguire, consentono una
rilevante espansione della capacita' di spesa altrimenti illegittima
perche' priva di coperture ed in violazione del principio di
equilibrio di bilancio.
Infatti, in caso di conferma della loro costituzionalita', la
verifica dell'andamento del recupero dei deficit dovra' tenere conto
della correttezza della riduzione degli obbiettivi intermedi
intervenuta per effetto della ridetta rimodulazione/riformulazione;
in caso di declaratoria di illegittimita' costituzionale, gli
obiettivi di rientro concretamente perseguiti a consuntivo oltre che
l'intera articolazione delle entrate e delle spese si rivelerebbero,
di contro, radicalmente incompatibili con i principi di equilibrio di
bilancio e copertura delle spese.
«La' dove vengano denunciate, per contrarieta' con l'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, leggi che determinino veri e propri
effetti modificativi dell'articolazione del bilancio dello Stato, per
il fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle unita'
elementari dello stesso, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli
equilibri di gestione disegnati con il sistema dei risultati
differenziali di cui all'art. 6 della legge n. 468 del 1978, le
questioni sollevate non possono non assumere rilevanza ai fini della
decisione di competenza della Corte dei conti, donde l'ammissibilita'
delle medesime» (Corte costituzionale n. 244/1995. Sul punto cfr.
anche Corte costituzionale n. 213/2008).
Per questi motivi la Sezione ritiene la questione «rilevante» ai
sensi e per gli effetti degli articoli 23 e 24 della legge n. 87 del
1953.
4. Inesistenza di una interpretazione secundum Constitutionem delle
norme contestate
Prima di passare alla trattazione in dettaglio dei ravvisati
motivi di contrasto, occorre tuttavia verificare, nell'ambito dei
compiti e delle valutazioni che la legge e la Costituzione affidano
al giudice a quo (Corte costituzionale, sentenze n. 221/2015, n.
262/2015, n. 45/2016, n. 95/2016, n. 240/2016), se sia possibile
attribuire alle norme contestate un'applicazione «conforme» a
Costituzione, attraverso una mera operazione esegetica (Corte
costituzionale, ex plurimis, sentenza n. 356/1996; sentenze n.
219/2008 e n. 1/2013).
E' costante, infatti, l'orientamento della Corte costituzionale
secondo cui «anche le norme finanziario-contabili afferenti agli enti
territoriali - ancorche' connotate da un peculiare rapporto con il
parametro costituzionale dell'equilibrio dinamico (ex plurimis,
sentenza n. 155/2015) - sono soggette alla regola
"dell'interpretazione conforme a Costituzione, secondo la quale, in
presenza di ambiguita' o anfibologie del relativo contenuto, occorre
dar loro il significato compatibile con i parametri costituzionali"»
(Corte costituzionale, sentenza n. 115/2020).
Sotto questo profilo pare alla Sezione che la formulazione delle
norme contestate sia talmente chiara nel riconoscere la dilatazione
temporale dei deficit pregressi da risultare incompatibile con
qualsiasi interpretazione diversa da quella letterale (Corte
costituzionale, sentenza n. 36/2016).
Infatti, la rimodulazione si sostanzia univocamente, nella
facolta', concretamente esercitata dalla Regione Abruzzo, di
estensione della durata originaria dei piani di rientro (raddoppio
per il deficit 2014 e moltiplicazione esponenziale per il deficit
2015), attraverso la riduzione della quota di disavanzo complessivo
applicabile su ogni annualita' di bilancio, con conseguente
dilatazione dell'obiettivo finale di riequilibrio.
Non e' quindi possibile fornire un'interpretazione diversa e
comunque conforme all'art. 81 della Costituzione ed agli altri
precetti finanziari di rango costituzionale di seguito richiamati.
5. Art. 1, commi 779, 780, 781 e 782 della legge 27 dicembre 2017, n.
205 ed art. 8, comma 1, lettera a) e lettera c) della legge della
Regione Abruzzo 31 gennaio 2019, n. 2 - Violazione degli articoli 81,
97 primo e secondo comma e 119, primo e sesto comma della
Costituzione, in combinato disposto con gli articoli 2, 3 e 1 della
Costituzione sia sotto il profilo della lesione dell'equilibrio e
della sana gestione finanziaria del bilancio, sia per contrasto con
gli interdipendenti principi di copertura pluriennale della spesa e
di responsabilita' nell'esercizio del mandato elettivo
Nel merito, la Sezione ravvisa a carico delle richiamate
disposizioni, innanzitutto, la violazione degli articoli 81, 97 e 119
della Costituzione, in combinato disposto con gli articoli 2, 3 e 1
della Costituzione, sia sotto il profilo della lesione
dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del bilancio, sia
per contrasto con gli interdipendenti principi di copertura
pluriennale della spesa e di responsabilita' nell'esercizio del
mandato elettivo.
5.1. Sul punto, va in primo luogo ricordato, in linea generale,
che la Corte costituzionale, a seguito della legge costituzionale n.
1 del 2012, ha rafforzato il precetto dell'equilibrio arricchendo la
sua fattispecie e trasformandolo in una «clausola generale» (Corte
costituzionale, sentenza n. 192/2012).
Invero, «nel sindacato di costituzionalita', copertura
finanziaria ed equilibrio integrano una clausola generale in grado di
operare pure in assenza di norme interposte quando l'antinomia [con
le disposizioni impugnate] coinvolga direttamente il precetto
costituzionale: infatti "la forza espansiva dell'art. 81, quarto
[oggi terzo] comma, Cost., presidio degli equilibri di finanza
pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola generale in
grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti
perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile" (sentenza n.
192 del 2012)» (Corte costituzionale, sentenza n. 184/2016).
Quest'ultima, per effetto delle indicazioni fornite dalla Corte
costituzionale, risulta articolarsi su due principali coordinate:
l'una quantitativa, afferente alla proporzione della spesa con le
risorse economiche, finanziarie e patrimoniali disponibili, e l'altra
temporale, coincidente con l'orizzonte cronologico del bilancio,
entro il quale devono essere corretti gli eventuali squilibri emersi.
Tali coordinate (quantitativa e temporale) devono sussistere anche
sul piano della disciplina «rimediale» per la «salvaguardia» del
bilancio e dei suoi equilibri.
Con precipuo riferimento al secondo degli aspetti sottolineati,
quello cronologico, l'arco temporale entro il quale perseguire la
salvaguardia non puo' che essere quello del medesimo bilancio, in
corso o immediatamente successivo; coerentemente, nella disciplina
vigente degli enti territoriali, il termine e' quello triennale
(articoli 162, 188, 193 e 194 Tuel per gli enti locali ed art. 42,
comma 12 del decreto legislativo n. 118/2011 per le regioni) come
confermato, in piu' occasioni, dalla Corte costituzionale secondo cui
«il recupero dello squilibrio deve avvenire attraverso i bilanci di
previsione immediatamente successivi; cio' in considerazione del
principio della continuita' di bilancio e degli esercizi finanziari»
(sentenza n. 274/2017). Il principio della continuita', infatti, e'
«essenziale per garantire nel tempo l'equilibrio economico,
finanziario e patrimoniale» (sentenza n. 155/2015).
Pertanto, il precetto dell'equilibrio o, come nella fattispecie,
del riequilibrio di bilancio, non puo' che essere declinato in
stretta correlazione con l'aspetto temporale.
Il tempo del riequilibrio assurge in pratica a suo indefettibile
predicato. In assenza di un ben definito ancoraggio temporale, in
effetti, il principio dell'equilibrio rischia di perdere ogni
concreto significato ed efficacia precettiva.
Collegare il principio dell'equilibrio, come pretenderebbero di
fare le norme censurate, ad un lasso di tempo a tal punto dilatato,
ne determinerebbe un suo significativo svuotamento consentendo
un'ingiustificata espansione della capacita' di spesa corrente coeva
ad una situazione di squilibrio strutturale, per la durata del piano
di rientro.
5.2. E' stato inoltre sostenuto che il bilancio si configuri come
un bene giuridico «pubblico» (Corte costituzionale, sentenze n.
184/2016, n. 228/2017 e n. 247/2017), costituzionalmente tutelato
(articoli 81 e 97 della Costituzione), di cui occorre preservare
effettivita' e funzionalita' tramite il suo equilibrio. Il precetto
dell'equilibrio, infatti, presidia fondamentali valori
costituzionali, espressi dagli articoli, 3, 2 e 1 della Costituzione,
che del medesimo precetto costituiscono la ratio.
Il rispetto tendenziale dell'equilibrio di bilancio con risorse
effettive garantisce in effetti la concreta realizzazione delle
politiche pubbliche democraticamente determinate, necessarie
affinche' la Repubblica possa rimuovere «gli ostacoli di ordine
economico e sociale, che, limitando di fatto la liberta' e
l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della
persona umana», realizzando l'uguaglianza sostanziale dei cittadini
(art. 3, comma 2 della Costituzione: cfr. sentenze della Corte
costituzionale n. 10/2016 e n. 70/2015).
Tale uguaglianza, tra l'altro, proprio grazie allo strutturale
carattere temporale del bilancio, deve realizzarsi anche in chiave
trans-generazionale.
Poiche' l'equilibrio «economico, finanziario e patrimoniale» deve
essere realizzato «nel tempo» - attesa la gia' richiamata continuita'
degli esercizi finanziari e del bilancio (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 155/2015 cit.) - esso costituisce un dovere di
«solidarieta' politica, economica e sociale» delle generazioni
presenti con quelle future (art. 2 della Costituzione).
D'altra parte, la questione della responsabilita' verso le
generazioni future si inquadra nella necessita' di affermare una
giustizia sociale che si dispiega in senso diacronico nella
consapevolezza che il dettato costituzionale non puo' che contemplare
una prospettiva anche intergenerazionale tendendo a perseguire il
benessere collettivo presente senza detrimento per quello futuro.
Le norme contestate consentono di contro di accedere ad una
disciplina di ripiano che vanifica la dimensione temporale del
bilancio e la necessita' che entro tale orizzonte questo sia
ripristinato in equilibrio.
5.3. Il precetto di equilibrio, infine, riguardato sotto il
profilo della «salvaguardia di bilancio», costituisce uno strumento
di verifica e misurazione della responsabilita' dei soggetti
investiti di cariche pubbliche: la violazione dell'equilibrio,
infatti, attiva un sistema di responsabilita' giuridiche e politiche,
attraverso cui il principio della legittimazione democratica delle
istituzioni si rende effettivo (art. 1 della Costituzione).
Come evidenziato dal Giudice delle leggi nella sentenza n. 228
del 2017, la disciplina di salvaguardia si pone come «strumentale
all'effettivita' di adempimenti primari del mandato elettorale [e]
indissolubilmente legata alla cura dei sottesi interessi finanziari.
Tale disciplina si ricollega [...] a un'esigenza sistemica unitaria
dell'ordinamento, secondo cui sia la mancata approvazione dei
bilanci, sia l'incuria del loro squilibrio strutturale interrompono -
in virtu' di una presunzione assoluta - il legame fiduciario che
caratterizza il mandato elettorale e la rappresentanza democratica
degli eletti».
La contestata dilatazione temporale, quindi, «finisce
inevitabilmente per pregiudicare il potere programmatorio di
risanamento della situazione finanziaria ereditata dalle gestioni
pregresse con violazione dell'art. 81, Cost., e impedisce di
esercitare pienamente il mandato elettorale, confinando la posizione
dei subentranti in una condizione di responsabilita' politica
oggettiva, con pregiudizio dell'art. 1 Cost» (Corte costituzionale,
sentenza n. 34 del 9 febbraio 2021).
Allo stesso modo non consente agli amministratori eletti o
eligendi di «presentarsi al giudizio degli elettori separando i
risultati direttamente raggiunti dalle conseguenze imputabili alle
gestioni pregresse. Lo stesso principio di rendicontazione,
presupposto fondamentale del circuito democratico rappresentativo, ne
risulta quindi gravemente compromesso. E' stato affermato da questa
Corte che "[i]l carattere funzionale del bilancio preventivo e di
quello successivo, alla cui mancata approvazione, non a caso,
l'ordinamento collega il venir meno del consenso della rappresentanza
democratica, [risiede essenzialmente nell'assicurare] ai membri della
collettivita' la cognizione delle modalita' [di impiego delle risorse
e i risultati conseguiti da chi e' titolare del mandato elettorale]"»
(sentenze n. 184/2016 e n. 228/2017).
5.4. Ricostruita nei termini suesposti la regola, non puo'
naturalmente sottacersi l'esistenza, nell'ordinamento
finanziario-contabile degli enti territoriali, di deroghe al
principio.
In caso di crisi della finanza territoriale, ove «i disavanzi
emersi non possano essere riassorbiti in un solo ciclo di bilancio»,
la Corte costituzionale ha ritenuto «inevitabili» «misure di piu'
ampio respiro temporale. Cio' anche al fine di assicurare lo
svolgimento delle funzioni della regione in ossequio al "principio di
continuita' dei servizi di rilevanza sociale [affidati all'ente
territoriale, che deve essere] salvaguardato"» (sentenza n. 10 del
2016)» (sentenza n. 107/2016).
Ed anzi l'ordinamento giuscontabile degli enti territoriali
conosce molteplici ipotesi di riequilibrio pluriennale dei deficit.
A mero titolo esemplificativo, per gli enti locali, rispondono
certamente alla logica della crisi della finanza territoriale le
norme del piano di riequilibrio pluriennale (art. 243-bis e ss.) e
del dissesto (art. 244 e ss. Tuel) che, in caso di crisi
«strutturale» della finanza dell'ente locale, gia' definiscono piu'
ampi orizzonti per il rientro da situazioni di squilibrio.
La disciplina del ripiano trentennale prevista dal decreto
legislativo n. 118 del 2011, poi, applicabile anche alle regioni,
appare giustificata dal passaggio alla nuova disciplina contabile
realizzatosi attraverso il «riaccertamento straordinario dei residui»
e dal conseguente «disavanzo tecnico» di cui all'art. 3, comma 13 del
decreto legislativo n. 118/2011, e/o dal «maggiore disavanzo», di cui
all'art. 3, comma 16 del decreto legislativo n. 118/2011 (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 107/2016).
Le richiamate norme derogatorie, tuttavia, sono tutte il frutto
di un bilanciamento secondo ragionevolezza con il precetto
dell'equilibrio di bilancio.
Con riferimento al riaccertamento straordinario dei residui la
Corte costituzionale non ha escluso la possibilita' di un'eccezionale
misura legislativa ampliativa dei tempi del recupero del maggior
disavanzo in quanto giustificata dall'esigenza di far fronte, una
tantum, alle conseguenze del passaggio al nuovo sistema contabile ed
alle complesse operazioni di riaccertamento dei residui finalizzate a
far emergere la reale situazione finanziaria degli enti e che hanno
generato disavanzi non riassorbili in un solo ciclo di bilancio
(Corte costituzionale, sentenza n. 107/2016).
Ne' ignora il collegio l'ulteriore tesi che vorrebbe ricondurre
anche la rateizzazione prevista dall'art. 9, comma 5 del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 - ovvero dalla norma su cui si
innesta la disciplina sospettata di incostituzionalita' -
all'esigenza di fronteggiare i disavanzi antecedenti al 1° gennaio
2015 in quanto derivanti dall'introduzione della contabilita'
armonizzata.
Occorre tuttavia sottoporre ad un attento vaglio critico
l'opzione interpretativa in parola per poi, in ogni caso, delineare
le differenze, quali-quantitative, tra le disposizioni in questa sede
sospettate di incostituzionalita' e quelle pregresse.
Ad un piu' approfondito esame, infatti, la fase del passaggio
alla nuova contabilita', plasticamente rappresentata dal
riaccertamento straordinario dei residui, non si fa in alcun modo
carico di porre rimedio ai deficit preesistenti, giacche' presuppone
l'avvenuta approvazione del rendiconto 2014 che, seppur coeva al
riaccertamento stesso, avviene in un momento logicamente antecedente.
La finalita' dichiarata e', in effetti, quella di adeguare al
principio generale della competenza finanziaria i residui attivi e
passivi risultanti al 1° gennaio 2015 ovvero i residui
«sopravvissuti» al riaccertamento ordinario strumentale
all'approvazione del rendiconto 2014.
L'interpretazione letterale delle norme in commento, in realta',
impone di concludere che il disavanzo generato dal passaggio al nuovo
sistema contabile, non a caso espressamente qualificato in termini di
maggior disavanzo (rispetto a quello precedente eventualmente gia'
accertato con l'approvazione consiliare del rendiconto 2014), sia
solo quello generato dall'introduzione delle nuove regole contabili
quali, a titolo esemplificativo, quelle che hanno introdotto il fondo
crediti di dubbia esigibilita' o altri vincoli ed accantonamenti
precedentemente non obbligatori che hanno ridotto la parte
disponibile del risultato.
Qualsiasi tentativo interpretativo difforme da quello letterale
rischia di generare una non consentita sostituzione dell'interprete,
operatore del diritto, al legislatore.
D'altra parte la Corte costituzionale ha precisato come
l'originario piano di rientro decennale previsto dal decreto-legge n.
78/2015, «proprio in quanto rivolt[o] ai disavanzi riferiti a passate
gestioni ed accertati con riferimento agli esercizi antecedenti al 1°
gennaio 2015, ha implicita valenza retroattiva, poiche' viene di
fatto a colmare [in modo sostanzialmente coerente con la disposizione
impugnata] l'assenza di previsioni specifiche che caratterizzava il
contesto normativo nel quale si e' trovata ad operare la Regione
[Molise] nel dicembre 2014» (Corte costituzionale, sentenza n.
107/2016).
In altri termini, il Giudice delle leggi si e' limitato a
chiarire - peraltro solo incidentalmente - che il piano di rientro
decennale di cui all'art. 9, comma 5 del decreto-legge n. 78 del 2015
puo' essere considerato compatibile con l'attuale assetto
costituzionale in ragione di situazioni di emergenza finanziaria
generate dalle consolidate prassi patologiche di alcuni enti
territoriali e che hanno portato all'accertamento di disavanzi
antecedenti al 1° gennaio 2015.
Puo' ragionevolmente concludersi, pertanto, che l'intervento del
legislatore del 2015 sul recupero dei disavanzi ante armonizzazione,
sia stato solo «occasionato» dall'introduzione della riforma ma
certamente da esso non dipendente o ad esso funzionalmente collegato.
La ratio ed al tempo stesso la compatibilita' costituzionale
dell'art. 9, comma 5 del decreto-legge n. 78 del 2015 vanno quindi
ricercate nell'esigenza che i disavanzi pregressi, per via della loro
consistenza quantitativa, non potendo essere riassorbiti in un solo
ciclo di bilancio richiedevano inevitabilmente misure di piu' ampio
respiro temporale e come tali, necessariamente una tantum.
La Corte costituzionale in altri termini ha ritenuto conforme a
Costituzione l' intervento de quo in quanto presentava i caratteri
dell'eccezionalita' e, soprattutto della «definitivita'» nel senso
della idoneita' a porre rimedio una volta per tutte ed in modo
risolutivo, agli squilibri finanziari emersi.
La norma statale in questa sede contestata di contro, oltre alla
rilevante ulteriore estensione temporale da dieci a venti anni del
piano di rientro dal deficit 2014, estende la dilazione ventennale
del recupero del disavanzo anche a quello rinveniente dalla gestione
2015, ovvero ad un esercizio in cui tra l'altro la contabilita'
armonizzata, ampiamente conosciuta in quanto emanata gia' nel 2011,
aveva trovato compiuta applicazione.
In definitiva, trascorsi meno di due anni dal precedente
intervento ritenuto legittimo perche' «eccezionale», il legislatore,
e' tornato nuovamente ad allentare le maglie gia' larghe dei piani di
rientro. E cio', non solo attraverso un considerevole aumento
dell'orizzonte temporale per il rientro dal deficit 2014 che passa da
dieci a venti anni, ma soprattutto attraverso l'estensione di tale
possibilita' anche al deficit al 31 dicembre 2015 non interessato dal
processo di riaccertamento straordinario dei residui che ha
traghettato le amministrazioni verso la contabilita' armonizzata.
L'intervento legislativo in commento pertanto contraddice il
principio della eccezionalita' delle misure derogatorie dell'obbligo
di copertura delle spese e dell'equilibrio di bilancio
cristallizzato, per la finanza regionale, nell'art. 42, comma 12 del
decreto legislativo n. 118 del 2011.
A titolo meramente esemplificativo e' sufficiente richiamare
l'arresto della Corte costituzionale che, nel riferirsi al piano di
rientro trentennale previsto dall'art. 3, comma 16 del citato
decreto, infatti, aveva espressamente chiarito che «L'eccezionale
ipotesi legislativa era sorretta dal convincimento che in sede di
riaccertamento straordinario sarebbero emersi, una volta per tutte, i
consistenti disavanzi reali, cui si sarebbe posto rimedio, in via
definitiva, con un rientro pluriennale».
Al contrario, la norma censurata ammette, con un intervento del
tutto asistematico, un'ulteriore duplice possibilita' di ampliamento
dei tempi del rientro, cosi' ingenerando l'affidamento che le misure
adottate possano assumere carattere ordinario anziche' eccezionale ed
isolato.
In definitiva, ritiene il collegio che «non possa disconoscersi
la problematicita' delle richiamate normative continuamente mutevoli
come quelle precedentemente evidenziate, le quali prescrivono il
riassorbimento dei disavanzi in archi temporali molto vasti, ben
oltre il ciclo di bilancio ordinario, con possibili ricadute negative
anche in termini di equita' intergenerazionale» (sentenze n.
279/2016, n. 6/2017, n. 107/2016, n. 274/2017 e n. 18/2019 della
Corte costituzionale).
In conclusione, l'ulteriore estensione temporale prevista dai
commi 779 e ss. dell'art. 1 della legge n. 205 del 2017, in assenza
di interessi costituzionalmente rilevanti legati a situazioni
eccezionali e/o emergenziali che ne giustifichino l'adozione, appare
integrare proprio la fattispecie da ultimo stigmatizzata dalla Corte
costituzionale e come tale si rivela incompatibile con l'attuale
assetto costituzionale, salvo a generare una indiscriminata
deresponsabilizzazione delle gestioni pubbliche contraria ai precetti
costituzionali innanzi richiamati.
5.5. In effetti, al di fuori di un contesto giustificativo
compatibile con i precetti costituzionali sopra richiamati, la
copertura di disavanzi con regole straordinarie quanto ai tempi di
rientro «diventerebbe un veicolo per un indebito allargamento - in
contrasto con l'art. 81 Cost - della spesa di enti gia' gravati dal
ripiano pluriennale di disavanzi di amministrazione pregressi»
(sentenza n. 279/2016).
Dalla ricognizione delle norme che disciplinano i disavanzi
ordinari degli enti territoriali (art. 9, comma 2 della legge 24
dicembre 2012, n. 243; art. 42 del decreto legislativo n. 118 del
2011; l'art. 188 del decreto legislativo n. 267 del 2000), infatti
puo' estrarsi un principio generale, consustanziale all' ordinamento
finanziario-contabile, secondo cui in via gradata e' necessaria: «a)
l'immediata copertura del deficit entro l'anno successivo al suo
formarsi; b) il rientro entro il triennio successivo (in chiaro
collegamento con la programmazione triennale) all'esercizio in cui il
disavanzo viene alla luce; c) il rientro in un tempo comunque
anteriore alla scadenza del mandato elettorale nel corso del quale
tale disavanzo si e' verificato. In sostanza, la fattispecie legale
di base stabilisce che: a) al deficit si deve porre rimedio subito
per evitare che eventuali squilibri strutturali finiscano per
sommarsi nel tempo producendo l'inevitabile dissesto; b) la sua
rimozione non puo' comunque superare il tempo della programmazione
triennale e quello della scadenza del mandato elettorale, affinche'
gli amministratori possano presentarsi in modo trasparente al
giudizio dell'elettorato al termine del loro mandato, senza lasciare
"eredita'" finanziariamente onerose e indefinite ai loro successori e
ai futuri amministrati; c) l'istruttoria relativa alle ipotesi di
risanamento deve essere congrua e coerente sotto il profilo storico,
economico e giuridico» (Corte costituzionale, sentenza n. 18/2019).
La compatibilita' delle norme censurate, dunque, dipende dalla
ragionevolezza del bilanciamento tra l'esigenza di assicurare il
riequilibrio entro l'orizzonte temporale del bilancio e gli interessi
costituzionalmente rilevanti di volta in volta sottostanti
all'esigenza di dilatazione temporale dei tempi di recupero degli
squilibri.
Tale ragionevolezza non sussiste, ad avviso della Sezione, in
relazione ai tempi di ripiano dei disavanzi previsti dalle norme qui
contestate.
Cio' in quanto il deficit, ed anzi i deficit, oggetto del piu'
ampio lasso temporale previsto per il loro ripiano, sono disavanzi
«ordinari», determinati da mera inadeguatezza di risorse disponibili
rispetto alla spesa contratta che l'ente e' obbligato a colmare.
Si tratta, a ben vedere, di deficit generati da ripetute
violazioni delle norme e principi consustanziali alla sana gestione
finanziaria, sia precedenti (per il deficit al 31 dicembre 2014) che
successive (per il deficit al 31 dicembre 2015) al passaggio alla
nuova contabilita' armonizzata, e che presiedono tutte le fasi del
ciclo del bilancio: attendibilita' delle previsioni di entrata e
congruita' degli stanziamenti di spesa nel rispetto del principio
autorizzatorio, salvaguardia degli equilibri nel corso della
gestione, rendicontazione veritiera e trasparente.
La facolta' prevista dalle norme sospettate di
incostituzionalita', in definitiva, non appare rispondere a nessuna
esigenza sistemica della finanza pubblica, quanto piuttosto a quelle
contingenti di taluni enti di accedere ad un minore rigore
finanziario.
In conclusione, al di fuori di un contesto giustificativo
compatibile con i precetti costituzionali sopra richiamati, la
copertura di disavanzi con regole straordinarie quanto ai tempi di
rientro «diventerebbe un veicolo per un indebito allargamento - in
contrasto con l'art. 81 Cost. - della spesa di enti gia' gravati dal
ripiano pluriennale di disavanzi di amministrazione pregressi (in tal
senso, Corte cost. sentenza n. 279/2016). In quanto eccezione al
principio generale dell'equilibrio del bilancio infatti, la
disciplina straordinaria per il ripiano di tali disavanzi e' comunque
di stretta interpretazione e deve essere circoscritta alla sola
irripetibile ipotesi normativa del riaccertamento straordinario dei
residui nell'ambito della prima applicazione del principio della
competenza finanziaria potenziata, in ragione delle particolari
contingenze che hanno caratterizzato la situazione di alcuni enti
territoriali» (Corte costituzionale, sentenza n. 6/2017).
5.6. Appaiono pertanto pienamente sovrapponili al caso di specie
le considerazioni di recente espresse dalla Corte costituzionale
secondo cui, «la lunghissima dilazione temporale finisce per
confliggere anche con elementari principi di equita'
intergenerazionale, atteso che sugli amministrati futuri verranno a
gravare sia risalenti e importanti quote di deficit, sia la
restituzione dei prestiti autorizzati nel corso della procedura di
rientro dalla norma impugnata. Cio' senza contare gli ulteriori
disavanzi che potrebbero maturare negli esercizi intermedi, i quali
sarebbero difficilmente separabili e imputabili ai sopravvenuti
responsabili [omissis]. Al contrario, [le norme censurate tracciano]
uno scenario incognito e imprevedibile che consente di perpetuare
proprio quella situazione di disavanzo che l'ordinamento nazionale e
quello europeo percepiscono come intollerabile» (sentenza n.
18/2019).
L'incremento del deficit strutturale e dell'indebitamento per la
spesa corrente ha gia' indotto la Corte costituzionale a formulare
chiari ammonimenti circa l'impraticabilita' di soluzioni che
trasformino il rientro dal deficit e dal debito in una deroga
permanente e progressiva al principio dell'equilibrio del bilancio:
«La tendenza a perpetuare il deficit strutturale nel tempo,
attraverso uno stillicidio normativo di rinvii, finisce per
paralizzare qualsiasi ragionevole progetto di risanamento, in tal
modo entrando in collisione sia con il principio di equita'
intragenerazionale che intergenerazionale. Quanto al primo, e' stata
gia' sottolineata da questa Corte la pericolosita' dell'impatto
macroeconomico di misure che determinano uno squilibrio nei conti
della finanza pubblica allargata e la conseguente necessita' di
manovre finanziarie restrittive che possono gravare piu' pesantemente
sulle fasce deboli della popolazione (sentenza n. 10 del 2015). Cio'
senza contare che il succedersi di norme che diluiscono nel tempo
obbligazioni passive e risanamento sospingono inevitabilmente le
scelte degli amministratori verso politiche di "corto respiro", del
tutto subordinate alle contingenti disponibilita' di cassa. L'equita'
intergenerazionale comporta, altresi', la necessita' di non gravare
in modo sproporzionato sulle opportunita' di crescita delle
generazioni future, garantendo loro risorse sufficienti per un
equilibrato sviluppo.
E' evidente che, nel caso della norma in esame, l'indebitamento e
il deficit strutturale operano simbioticamente a favore di un
pernicioso allargamento della spesa corrente. E, d'altronde, la
regola aurea contenuta nell'art. 119, sesto comma, Cost. dimostra
come l'indebitamente debba essere finalizzato e riservato unicamente
agli investimenti in modo da determinare un tendenziale equilibrio
tra la dimensione dei suoi costi e i benefici recati nel tempo alle
collettivita' amministrate [omissis]. Il perpetuarsi di sanatorie e
situazioni interlocutorie, oltre che entrare in contrasto con i
precetti finanziari della Costituzione, disincentiva il buon
andamento dei servizi e non incoraggia le buone pratiche di quelle
amministrazioni che si ispirano a un'oculata e proficua spendita
delle risorse della collettivita'» (Corte costituzionale, sentenza n.
18/2019).
Gli stessi principi sono stati poi ulteriormente riaffermati
dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 4/2020 e n. 115/2020.
Con la prima, e' stato ribadito che «i deficit causati da
inappropriate gestioni devono essere recuperati in tempi ragionevoli
e nel rispetto del principio di responsabilita', secondo cui ciascun
amministratore democraticamente eletto deve rispondere del proprio
operato agli amministrati».
Con la seconda e' stato confermato che l'illegittimita' dell'art.
1, comma 714 della legge n. 208 del 2015, riconosciuta con la
precedente sentenza n. 18 del 2019, non fosse dipesa dall'intrinseca
durata del piano di riequilibrio quanto piuttosto dai meccanismi
contabili previsti dalla disposizione viziata che consentivano di
destinare, per un trentennio, in ciascun esercizio relativo a tale
periodo, alla spesa di parte corrente somme vincolate al rientro dal
disavanzo.
Ebbene, proprio come nel caso dei due precedenti esaminati dalla
Corte costituzionale, anche nella fattispecie, il prolungamento del
piano di recupero del deficit 2014 e di quello del 2015, integra
proprio quel meccanismo di manipolazione del disavanzo complessivo
che consente di sottostimare l'accantonamento annuale finalizzato al
risanamento e, conseguentemente, di peggiorare, anziche' migliorare,
nel tempo del preteso riequilibrio, il risultato di amministrazione.
Tale meccanismo manipolativo permette, tra l'altro, una dilatazione
della spesa corrente - pari alla differenza tra la giusta rata e
quella sottostimata - che finisce per incrementare progressivamente
l'entita' del disavanzo effettivo.
Anche nel caso delle disposizioni in esame, il descritto
meccanismo di manipolazione si realizza attraverso la strumentale
tenuta di piu' disavanzi, ovvero quello rinveniente dal 2014 e quello
ascrivibile al 2015 che si assommano a quello ordinario ex art. 42,
comma 12 del decreto legislativo n. 118 del 2011 ed a quello
afferente alla rateizzazione del rimborso delle anticipazioni
necessarie a fronteggiare il ritardo nei pagamenti delle
amministrazioni pubbliche previste dal decreto-legge 8 aprile 2013,
n. 35, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1 della
legge 6 giugno 2013, n. 64.
Le norme contestate in ultima analisi, «autorizzano a tenere
separati disavanzi di amministrazione ai fini del risanamento e a
ricalcolare la quota di accantonamento indipendentemente dall'entita'
complessiva del deficit. E' fuor di dubbio che ogni bilancio
consuntivo puo' avere un solo risultato di amministrazione, il quale
deriva dalla sommatoria delle situazioni giuridiche e contabili degli
esercizi precedenti fino a determinare un esito che puo' essere
positivo o negativo. Consentire di avere piu' disavanzi significa, in
pratica, permettere di tenere piu' bilanci consuntivi in perdita»
(Corte costituzionale, sentenza n. 115/2020).
«E' evidente» - prosegue la sentenza n. 115/2020 - «che
consentire per un trentennio - ma il principio vale per qualsiasi
deroga all'immediato rientro che consenta di allargare l'entita' del
disavanzo anziche' ridurlo - all'ente territoriale di "vivere ultra
vires" comporta l'aggravio del deficit strutturale, anziche' il suo
risanamento. Cio' e' tanto vero che la regola fisiologica del rientro
dal disavanzo e' quella del rientro annuale, al massimo triennale e
comunque non superiore allo scadere del mandato elettorale (art 42,
comma 12, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante
"Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42", e art. 188 del d.lgs. n. 267 del 2000)».
5.7. Ne' si puo' ritenere che tale ampliamento sia giustificato o
giustificabile per l'esigenza di evitare il default delle regioni
caratterizzate da maggiore difficolta' economica.
Vero e', al contrario, che spetta al legislatore trovare
soluzioni, nell'alveo dei vigenti principi costituzionali, alle
situazioni di crisi finanziarie degli enti territoriali, ammesso che
quelle su cui le norme sospettate di incostituzionalita' incidono
siano effettivamente tali.
Di fronte all'impossibilita' di risanare strutturalmente l'ente
in disavanzo, non possono essere procrastinati in modo irragionevole
uno o piu' piani di rientro, dovendosi necessariamente porre una
cesura con il passato cosi' da consentire ai nuovi amministratori di
svolgere il loro mandato senza gravose eredita'.
«Diverse soluzioni possono essere adottate per assicurare tale
discontinuita', e siffatte scelte spettano, ovviamente, al
legislatore» (Corte costituzionale, sentenza n. 18/2019).
Ne consegue che, escludendo i disavanzi ascrivibili alle
patologie organizzative, quelli strutturali imputabili alle
caratteristiche socioeconomiche della collettivita' e del territorio,
meritano l'intervento diretto dello Stato attraverso l'attivazione
dei meccanismi di solidarieta' previsti dal terzo, quarto e quinto
comma dell'art. 119 della Costituzione.
«Il quadro costituzionale e normativo vigente avrebbe consentito
- e consente - di affrontare le situazioni patologiche in modo piu'
appropriato di quel che e' avvenuto negli esercizi piu' recenti».
«Quando le risorse proprie non consentono ai comuni, alle
province, alle citta' metropolitane e alle regioni di finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite deve essere lo
Stato ad intervenire con apposito fondo perequativo, senza vincoli di
destinazione, per i territori con minore capacita' fiscale per
abitante e con ulteriori risorse aggiuntive ai fini di promozione
dello sviluppo economico, della coesione e della solidarieta'
sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per
favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni
(art. 119, terzo, quarto e quinto comma, Cost.). Le risorse
necessariamente stanziate per tali finalita' - proprio in virtu' dei
superiori precetti costituzionali - devono essere prioritariamente
destinate dallo Stato alle situazioni di accertato squilibrio
strutturale dei bilanci degli [territoriali]» (Corte costituzionale
n. 4/2020).
Il legislatore ha d'altra parte mostrato di adeguarsi al
principio in commento con l'emanazione dell'art. 53, comma 1 del
decreto-legge del l4 agosto 2020, n. 104, con cui, in attuazione
della sentenza n. 115 del 2020 della Corte costituzionale, e' stata
prevista l'istituzione di un fondo per favorire il risanamento
finanziario dei comuni il cui deficit strutturale e' imputabile a
caratteristiche socioeconomiche della collettivita' e del territorio
e non a patologie organizzative in luogo delle ordinarie e spesso
inefficaci modalita' di gestione del percorso di risanamento degli
enti in riequilibrio.
Conclusivamente, assodato che gli squilibri ascrivibili a
inefficienze organizzative debbano trovare rimedio secondo le
ordinarie modalita' di recupero previste dall'ordinamento contabile,
anche nell'ipotesi in cui si dovesse ritenere che le norme contestate
siano intervenute su situazioni di squilibrio strutturale imputabili
alle caratteristiche socioeconomiche della collettivita' e del
territorio, l'intervento diretto dello Stato avrebbe dovuto
concretizzarsi con l'attivazione dei meccanismi di solidarieta'
previsti dal terzo, quarto e quinto comma dell'art. 119 della
Costituzione.
5.8. In conclusione, la disciplina introdotta dall'art. 1, commi
779, 780, 781 e 782 della legge n. 208/2017 e dall'art. 8, comma 1,
lettera a) della legge della Regione Abruzzo n. 2/2019 non ha altra
finalita' e giustificazione se non quella di consentire di spalmare
disavanzi ordinari e rinvenienti da due esercizi finanziari (il 2014
ed il 2015) in un orizzonte temporale di venti anni.
Ad avviso della Sezione cio' risulta incompatibile con una
gestione di bilancio equilibrata, in quanto ha l'esclusivo scopo di
spostare su generazioni successive il peso finanziario di gestioni
prive di coperture, in danno del principio di cui agli articoli 97,
119, 81, 3, 2 e 1 della Costituzione, sottraendo gli amministratori
al vaglio della loro responsabilita' politica e amministrativa.
6. Art. 1, commi 779, 780, 781 e 782 della legge 27 dicembre 2017, n.
205 ed art. 8 comma 1, lettera a) e lettera c) della legge della
Regione Abruzzo 31 gennaio 2019, n. 2 - Violazione del precetto
dell'equilibrio di bilancio ai sensi del combinato disposto degli
articoli 97, 81 e 41 della Costituzione e degli articoli 3 e 117,
comma 1 della Costituzione, in relazione al parametro interposto
dell'art. 1, Protocollo 1 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
6.1. La Sezione ravvisa altresi', a carico delle richiamate
disposizioni, la violazione del precetto dell'equilibrio di bilancio
ai sensi del combinato disposto degli articoli 97, 81, 41 della
Costituzione.
Si ravvisano nell'ordinamento, in effetti, una serie di interessi
finanziari adespoti, costituzionalmente rilevanti, ascrivibili a
tutti coloro che, a vario titolo, entrano in potenziale contatto col
bilancio, ed in particolare a coloro che con la pubblica
amministrazione hanno relazioni di mercato.
Invero, l'eccessivo protrarsi dei tempi di perfezionamento e di
definitivo assetto del ripiano dei deficit, favorito da continui
interventi normativi di dubbia razionalita' e coerenza, possono
innescare ulteriori ritardi nei pagamenti e la crisi delle imprese
che hanno fornito alla pubblica amministrazione beni e servizi.
La dilatazione temporale del ripiano del disavanzo determina in
effetti una proporzionale espansione della capacita' di spesa
corrente coeva al prolungato permanere dello squilibrio, con cio'
assurgendo a prerequisito di ulteriori crisi di liquidita'.
Sotto questo aspetto, pertanto, le censurate disposizioni, non
tenendo in alcuna considerazione gli interessi dei creditori, oltre
che irragionevoli, si appalesano contradditorie rispetto ad
innumerevoli ulteriori interventi legislativi volti invece al
soddisfacimento proprio di quegli interessi.
Ci si riferisce alle ripetute «iniezioni» di liquidita' poste in
essere a partire dal decreto-legge n. 35 del 2013 che, per far fronte
ai pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili ovvero dei debiti
per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di
pagamento maturati a causa di carenza di liquidita', hanno consentito
la richiesta al Ministero dell'economia e delle finanze
dell'anticipazione di somme da destinare ai predetti pagamenti.
Parallelamente, la mancata previsione, quale precondizione per
l'esercizio della facolta' di rimodulazione del piano, del rispetto
dei «tempi medi di pagamento», pone i presupposti per un loro
inesorabile deterioramento.
Infatti, l'ampliamento della capacita' di spesa da un lato
consente di aggirare l'obbligo di reperire la reale copertura dei
debiti gia' esigibili, per altro verso getta le premesse di una
inevitabile crisi di cassa che nel tempo e' destinata a scaricarsi,
in termini di costi, sulla collettivita' degli utenti dei servizi ed
in particolare sulle imprese gia' creditrici di un'amministrazione
inadempiente in quanto gia' in condizione di squilibrio.
In ultima analisi, si pregiudica la capacita' dell'ente di
rispondere alle ragioni dei creditori autorizzando l'amministrazione,
attraverso l'ampliamento della capacita' di spesa, ad assumere
ulteriori impegni ancor prima di aver soddisfatto, in tempi
ragionevoli, quelli gia' contratti.
6.2. In secondo luogo, le disposizioni di legge statali oggetto
della rimessione, cui quella regionale si adegua, inserendosi in una
produzione legislativa di continua concessione di facolta' di
rimodulazione dei recuperi dei deficit pregressi, determina
incertezza sulla misura del disavanzo annuale oggetto del ripiano
(l'obbiettivo intermedio) e sulla disciplina giuridica applicabile,
ponendosi cosi' in contrasto sia con l'art. 3 della Costituzione, su
cui si fonda l'esigenza di un diritto «certo», che con l'art. 117,
comma 1 della Costituzione, per violazione dei parametri interposti
dell'art. 1, Protocollo 1 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(diritto al rispetto della proprieta', tra cui rientra anche la
tutela dei diritti di credito).
Basti pensare che la prima deroga al principio generale posto in
tema di riequilibrio della finanza regionale scolpito nel richiamato
comma 12 dell'art. 42 del decreto legislativo n. 118/2011, risale al
2015 con l'emanazione del decreto-legge n. 78/2015 che, in base al
comma 5 dell'art. 9, consentiva il recupero del deficit al 31
dicembre 2014 in sette annualita'.
Successivamente, a seguito delle modifiche apportate dalla legge
di conversione 6 agosto 2015, n. 125 e dall'art. 1, comma 691 della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, a decorrere dal 1° gennaio 2016,
l'orizzonte temporale del recupero e' stato ampliato a dieci
annualita'.
Infine, con le norme ora contestate il tempo massimo per il
recupero del disavanzo al 31 dicembre 2014 e' stato ulteriormente
prolungato fino a giungere al ventennio e, parallelamente, la
medesima possibilita' (di recupero ventennale) e' stata estesa anche
all'ulteriore disavanzo generatosi nel corso del 2015.
Nel dipanarsi dei predetti inorganici ed asistematici interventi
normativi, si ravvisa pertanto una palese violazione del principio
della certezza del diritto inteso come possibilita' di stabilire in
maniera ragionevolmente attendibile le conseguenze giuridiche di
determinati atti o fatti.
A ben vedere infatti, le disposizioni contestate incidono su una
normativa gia' derogatoria rispetto al principio base ampliando, per
la terza volta consecutiva nel corso di un biennio, l'orizzonte
temporale del ripiano di deficit effettivi rinvenienti dagli esercizi
2014 e 2015.
Le norme contestate pertanto concorrono a deframmentare
l'indefettibile criterio alla luce del quale sia possibile effettuare
valutazioni ragionevolmente attendibili sulle conseguenze giuridiche
di determinati atti o fatti e che, come tale, presiede al
funzionamento dell'intero ordinamento giuridico, in quanto funzionale
alla realizzazione di tutti gli altri valori perseguiti
dall'ordinamento quali la tutela dell'autonomia individuale, la
sicurezza dei traffici, l'uguaglianza, ponendosi, invece, a premio di
chi la legge abbia violato, ed addirittura costituendo un
disincentivo, per il futuro, alla sua osservanza.
La violazione dei principi generali della certezza del diritto,
del legittimo affidamento e della giustizia effettiva determina, a
sua volta, la conseguente prevaricazione dei diritti dei creditori in
nome di asserite esigenze di bilancio.
In altri termini la soddisfazione delle pretese di tali terzi
viene esposta ad un sacrificio temporalmente indeterminato, a causa
del continuo dubbio e dell'incertezza sul regime di riequilibrio
applicabile.
In modo siffatto, dunque, il legislatore priva continuamente di
stabilita' la legge, impedendo che si costituisca il presupposto per
la soddisfazione effettiva delle ragioni di terzi (in particolare dei
creditori), oltre che l'interesse dei cittadini destinatari di
servizi pubblici ad un utilizzo razionale ed efficiente delle
risorse, vale a dire ad un bilancio riequilibrato.
6.3. Non va da ultimo tralasciata la circostanza che le censurate
norme, nell'introdurre l'estensione temporale del piano di rientro in
essere e, soprattutto, nell'estendere la facolta' in questione anche
a disavanzi rinvenienti dall'esercizio 2015, oltre che da quelli al
31 dicembre 2014, comporta la necessita' di un'ulteriore
scomposizione del disavanzo complessivo con conseguente necessita' di
individuazione delle sue aumentate quanto molteplici componenti, in
relazione alle quali occorre valutare l'andamento del relativo piano
rientro. Il che appare in contrasto con i principi di chiarezza e
trasparenza che devono ispirare la redazione dei documenti contabili.
Le informazioni contenute nei bilanci, infatti, devono essere
comprensibili dagli utilizzatori e devono essere esposte in maniera
sintetica e analitica, in modo da rendere possibile l'esame dei dati
contabili e un'adeguata rappresentazione dell'attivita' svolta.
Le norme contestate a ben vedere hanno introdotto un ulteriore
elemento di complessita' nella scomposizione del disavanzo nelle sue
varie componenti.
Accanto al passivo generato:
dall'accertamento straordinario dei residui ex art. 3, comma
16 del decreto legislativo n. 118 del 2011;
e/o dal disavanzo tecnico ex art. 3, comma 13 del decreto
legislativo n. 118 del 2011;
e/o dal disavanzo da costituzione del fondo anticipazioni di
liquidita' ex decreto-legge n. 35 del 2013;
e/o dal disavanzo al 31 dicembre 2014 di cui all'art. 9,
comma 5 del decreto-legge n. 78 del 2015;
e/o dal debito autorizzato e non contratto;
e/o, in via residuale, accanto al disavanzo ordinario;
e' stata infatti inserita un'ulteriore voce di deficit, quello
ascrivibile alla gestione 2015, a sua volta «beneficiato» da tempi e
modi di ripiano difformi rispetto ai precedenti.
Tale scenario mina alla radice la certezza del diritto e la
veridicita' dei conti, nonche' il principio di chiarezza e univocita'
delle risultanze di amministrazione piu' volte enunciato dalla Corte
costituzionale (ex plurimis, sentenza n. 274/2017).
D'altra parte, come recentemente ricordato dalla Corte
costituzionale, «E' fuor di dubbio che ogni bilancio consuntivo puo'
avere un solo risultato di amministrazione, il quale deriva dalla
sommatoria delle situazioni giuridiche e contabili degli esercizi
precedenti fino a determinare un esito che puo' essere positivo o
negativo. Consentire di avere piu' disavanzi significa, in pratica,
permettere di tenere piu' bilanci consuntivi in perdita» (sentenza n.
115/2020).
7. Contraddittorieta' ed inadeguatezza delle condizioni previste per
accedere al prolungamento dei tempi di ripiano rispetto alla clausola
generale degli equilibri di bilancio
Occorre a questo punto valutare se, ed eventualmente in che
misura, le condizioni imposte dalla normativa sospettata di
incostituzionalita' per accedere al prolungamento dei tempi di
ripiano possano essere tali da controbilanciare e/o giustificare gli
evidenziati profili di incompatibilita' con la clausola generale
degli equilibri di bilancio.
Il comma 779, in particolare, condiziona l'accesso alla
dilatazione temporale del piano alla «riqualificazione» della spesa
attraverso il progressivo incremento degli investimenti.
Il comma 780, tuttavia, nel dettagliare tale obiettivo, lo
declina in termini di «incremento» dei pagamenti complessivi per
investimenti in misura non inferiore al valore dei medesimi pagamenti
per l'anno 2017.
E' infatti espressamente previsto che: «Le regioni di cui al
comma 779, per gli anni dal 2018 al 2026, incrementano i pagamenti
complessivi per investimenti in misura non inferiore al valore dei
medesimi pagamenti per l'anno 2017 rideterminato annualmente
applicando all'anno base 2017 la percentuale del 2 per cento per
l'anno 2018, del 2,5 per cento per l'anno 2019, del 3 per cento per
l'anno 2020 e del 4 per cento per ciascuno degli anni dal 2021 al
2026. Ai fini di cui al primo periodo, non rilevano gli investimenti
aggiuntivi di cui all'articolo 1, commi 140-bis e 495-bis, della
legge 11 dicembre 2016, n. 232, e, per il solo calcolo relativo
all'anno 2018, i pagamenti complessivi per investimenti relativi
all'anno 2017 da prendere a riferimento possono essere desunti anche
dal preconsuntivo».
7.1. Risulta quindi evidente come la cosiddetta
«riqualificazione» della spesa in termini di spesa per investimenti,
sia considerata dal legislatore un contrappeso per l'accesso
all'estensione temporale del piano di rientro.
Ebbene, occorre in primo luogo evidenziare la contraddittorieta'
intrinseca intercorrente tra le disposizioni in esame, per poi
riconsiderare in termini critici la correttezza del concetto di
«riqualificazione» attribuito dal legislatore alla fattispecie
concretamente regolamentata.
Sotto il primo profilo e' evidente come il comma 779, che delinea
l'obiettivo da perseguire, prenda in considerazione la
«riqualificazione», mentre il successivo comma 780, che di contro
disciplina il meccanismo operativo per il perseguimento del medesimo
obiettivo, la traduca in un mero «incremento», peraltro
esclusivamente in termini di cassa.
Si tratta di concetti ontologicamente differenti.
La riqualificazione presuppone infatti l'acquisizione di
caratteristiche qualitativamente migliori di un determinato
aggregato. Riferita alla spesa, nell'ottica del legislatore, non
potrebbe che concretizzarsi in una progressiva sostituzione di quella
corrente con quella di investimento.
Il che naturalmente presupporrebbe l'individuazione di sistemi di
valutazione e/o parametri idonei a misurare l'andamento del processo
attraverso, ad esempio, la fissazione di rapporti percentuali tra le
due componenti e/o massimali complessivi di spesa.
L'incremento, di contro, e' un concetto meramente quantitativo.
Le contestate disposizioni lo riferiscono alla sola spesa per
investimenti e non tengono conto dell'andamento di quella corrente.
La normativa in esame, pertanto, in contrasto con le sue stesse
dichiarate finalita', non integra una reale riqualificazione della
spesa per investimenti a discapito di quella corrente, circostanza
questa che a ben vedere avrebbe potuto costituire uno sforzo virtuoso
delle amministrazioni interessate a fronte della recuperata capacita'
di spesa corrente, ma impone esclusivamente un incremento di spesa
per investimenti, peraltro solo in termini di cassa.
Si individua cioe', come contrappeso per la dilatazione temporale
del rientro dal deficit, un mero aumento di spesa, nell'ambito di una
situazione di squilibrio finanziario certificata.
In buona sostanza, si prolunga puramente e semplicemente
l'orizzonte temporale del recupero del disavanzo non solo senza
l'imposizione di misure volte a stimolare comportamenti virtuosi in
termini di reale riqualificazione della spesa, ma addirittura
accostando il beneficio in parola all'imposizione di ulteriori
aumenti di spesa per investimenti rispetto a quelle, della stessa
natura, sostenute in esercizi precedenti; cio', come se le spese in
conto capitale fossero altro rispetto al principio dell'equilibrio di
bilancio.
Invero, non v'e' chi non veda, come l'art. 81 della Costituzione
tuteli gli equilibri di bilancio nel loro complesso; ne' la norma in
commento ammette o giustifica in alcun modo uno squilibrio di parte
capitale. Di contro l'ordinamento finanziario-contabile consente il
ricorso all'indebitamento proprio per preservare gli equilibri di
parte capitale (di cui le spese per investimento fanno parte)
attraverso l'accertamento della correlativa entrata.
Al contempo, la dilatazione temporale del rientro dal deficit e
la conseguente riduzione della quota di ammortamento da imputare alla
spesa di competenza di tutti gli esercizi dei nuovi piani di rientro,
comportano un'inesorabile espansione, piu' che proporzionale, anche
della spesa corrente per via della recuperata capacita' di spesa
derivante dal prolungamento del piano di rientro.
In conclusione, il richiesto incremento dei pagamenti per spese
di investimento, lungi dal rappresentare un efficace contrappeso a
fronte della evidenziata deroga ai principi di equilibrio e di
copertura delle spese, risulta del tutto inconferente e
contraddittorio rispetto all'obiettivo dichiarato della
riqualificazione. Si assiste in definitiva ad una reale eterogenesi
dei fini dichiarati.
Prendendo le mosse da una situazione finanziaria in squilibrio,
si individua il contrappeso delle previste misure di favore in un
mero aumento di tutte le componenti di spesa: di quelle per
investimento come conseguenza diretta del comma 780; di quelle
correnti come conseguenza indiretta della recuperata capacita' di
spesa derivante dall'applicazione del comma 779.
7.2. Ne' puo' essere tralasciata la circostanza che il richiesto
incremento debba essere valutato esclusivamente in termini di cassa
facendo riferimento ai soli pagamenti.
Ancora una volta la misura richiesta si appalesa inefficace
rispetto all'obiettivo di stimolare azioni virtuose in capo agli enti
beneficiari dell'estensione temporale dei piani di rientro.
A ben vedere in effetti, specie nel breve/medio periodo, il
richiesto obiettivo di incremento puo' essere agevolmente perseguito
semplicemente attingendo dal fondo cassa per «finanziare» pagamenti
da residui cioe' per dar seguito ad obbligazioni passive registrate
in esercizi precedenti l'introduzione della norma contestata o,
addirittura, con la reiscrizione (e il pagamento) di risorse gia'
acquisite al bilancio e confluite nell'avanzo di amministrazione
vincolato, vanificando completamente la finalita' di riqualificazione
della spesa dichiarata dal legislatore.
Cio' e' tanto piu' vero ove si consideri che la capienza della
cassa, nella finanza delle regioni, puo' comunemente dipendere da
fattori estranei al reale stato di salute dell'amministrazione in
termini di sana ed equilibrata gestione finanziaria ed al conseguente
buon andamento della riscossione rispetto ai pagamenti.
Ci si riferisce, a titolo meramente esemplificativo, alla
possibilita' di accedere alle iniezioni di liquidita' di cui al
decreto-legge n. 35 del 2013 ovvero alla consistenza dei
trasferimenti nazionali e comunitari ed alla conseguente rilevanza
della cassa sostanzialmente vincolata ovvero ancora della cassa
sanitaria.
Una reale riqualificazione della spesa, diversamente, avrebbe
richiesto azioni di stimolo incidenti sulla gestione di competenza di
tutti gli esercizi presi in considerazione dal prolungamento del
piano di rientro attraverso l'imposizione di progressive politiche di
sviluppo in termini di aumento degli impegni di spesa di
investimento.
7.3. Il meccanismo dei contrappesi ideato dal legislatore risulta
affetto da irragionevolezza anche in base ad ulteriori
considerazioni.
La eterogeneita' degli aggregati di spesa posti in correlazione
(competenza in conto corrente in relazione alla contrazione della
rata annuale da stanziare per il recupero dei deficit; cassa in conto
capitale per l'incremento degli investimenti) infatti, non consente
di valutare l'efficacia del meccanismo che assicurerebbe la
riqualificazione, neanche nel lungo periodo.
Occorre in effetti spazzare il campo dall'equivoco di paragonare
i due aggregati per sostenere che un incremento della spesa per
investimenti, vigente il principio dell'equilibrio di bilancio, e
quindi a parita' di entrate, non potrebbe che determinare una
riduzione della spesa corrente e quindi una sua implicita
riqualificazione.
L'assunto appare non condivisibile per un duplice ordine di
motivi.
Innanzitutto, in quanto, come detto, si pretende di attribuire
rilievo alla somma algebrica tra l'aumento dei pagamenti per
investimenti, che sono considerati per cassa, e la riduzione della
spesa corrente, che opera invece, in termini di competenza. Qualsiasi
argomento volto a dimostrare la coerenza del meccanismo in parola si
scontra inesorabilmente con questa dirimente eccezione.
In secondo luogo, occorre considerare che la rata di ammortamento
a titolo di recupero del deficit ha natura di spesa corrente; ne
consegue che all'intero di quest'ultimo aggregato (spesa corrente),
la componente che per effetto delle contestate disposizioni
diminuisce, e' certamente quella stanziata per il recupero del
deficit, mentre quella residua tende fisiologicamente a riespandersi
in misura direttamente proporzionale.
In questo senso puo' concludersi che la contrazione dell'importo
della rata di disavanzo da applicare al bilancio preventivo prevista
dalle disposizioni sospettate di incostituzionalita' consente in
realta' di finanziare proprio una maggiore spesa corrente residua
all'interno dell'aggregato in considerazione.
In altri termini, la quota parte di spesa corrente che diminuisce
in via diretta e' solo quella relativa alla riduzione della rata di
ammortamento; ad essa puo' seguire, a parita' di entrate, un aumento
della spesa corrente residua in assenza di un limite complessivo di
spesa riferibile a tale aggregato.
Non si perviene a diverse conclusioni anche a voler considerare
il piano di recupero nel lungo periodo, in quanto lo sforzo associato
al citato incremento dei pagamenti per investimenti risulta del tutto
slegato dalla quantificazione del vantaggio derivante dalla
rimodulazione.
A fronte di un immediato «risparmio» di spesa corrente in conto
competenza pari alla meta' della quota annuale del disavanzo 2014 ed
al ventesimo (1/20) del disavanzo 2015 da applicare al bilancio di
previsione, il reale effetto di riqualificazione della spesa in
termini di stanziamenti di competenza e' solo eventuale e non
quantificabile e/o misurabile, proprio perche' esso puo' essere
affiancato se non addirittura totalmente sostituito, dalla
riassegnazione alla competenza delle economie vincolate e
dall'utilizzo dei residui in presenza di una cassa capiente per
ragioni non riconducibili al reale stato di salute finanziaria
dell'ente.
In conclusione, il meccanismo ideato dalle norme in contestazione
per bilanciare il vantaggio rinveniente dal consistente ampliamento
della capacita' di spesa corrente risulta contraddittorio e privo di
sostenibilita' economico-finanziaria.
8. Art. 1, comma 779 ultimo periodo della legge 27 dicembre 2017, n.
205 ed art. 8, comma 1, lettera c) della legge Regione Abruzzo 31
gennaio 2019, n. 2 - Violazione degli articoli 81, 97 primo e secondo
comma e 119 primo e sesto comma della Costituzione, in combinato
disposto con gli articoli 2, 3 e 1 della Costituzione sia sotto il
profilo della lesione dell'equilibrio e della sana gestione
finanziaria del bilancio, sia per contrasto con gli interdipendenti
principi di copertura pluriennale della spesa e di responsabilita'
nell'esercizio del mandato elettivo. Violazione del precetto
dell'equilibrio ai sensi del combinato disposto degli articoli 97, 81
e 41 della Costituzione e degli articoli 3 e 117, comma 1 della
Costituzione, in relazione al parametro interposto dell'art. 1,
Protocollo 1 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
8.1. In via subordinata, il dubbio di costituzionalita' va
circoscritto alla parte in cui le misure ampliative dei tempi di
recupero del deficit sono estese anche al disavanzo 2015 ed in
particolare all'ultimo periodo del comma 779 dell'art. 1 della legge
n. 205 del 2017 a norma del quale «Le disposizioni di cui ai periodi
precedenti si applicano anche con riferimento al disavanzo al 31
dicembre 2015», oltre che alla norma regionale di recepimento
rappresentata dall'art. 8, comma 1, lettera c) della legge Regione
Abruzzo 31 gennaio 2019, n. 2, secondo cui «E' iscritta nello stato
di previsione della spesa una quota del disavanzo di amministrazione
presunto per ciascuna delle tre annualita' di bilancio
(2019-2020-2021), cosi' determinata: c) euro 4.404.075,67 quale
annualita' del disavanzo di amministrazione presunto al 31 dicembre
2015, ai sensi dell'ultimo periodo del comma 779, articolo 1, legge
27 dicembre 2017, n. 205».
Anche in questo caso i parametri costituzionali violati sono
rappresentati dagli articoli 81, 97 e 119, primo e sesto comma della
Costituzione, in combinato disposto con gli articoli 2, 3 e 1 della
Costituzione sia sotto il profilo della lesione dell'equilibrio e
della sana gestione finanziaria del bilancio, sia per contrasto con
gli interdipendenti principi di copertura pluriennale della spesa e
di responsabilita' nell'esercizio del mandato elettivo.
Le norme contrastano inoltre con il precetto dell'equilibrio ai
sensi del combinato disposto degli articoli 97, 81 e 41 della
Costituzione e degli articoli 3 e 117, comma 1 della Costituzione,
per violazione del parametro interposto dell'art. 1, Protocollo 1
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle liberta' fondamentali.
Valgono al riguardo le medesime considerazioni espresse ai punti
n. 5), n. 6) e n. 7) di questa ordinanza in quanto integralmente
riferibili anche alla presente censura.
8.2. Ai precedenti rilievi occorre tuttavia aggiungere ulteriori
considerazioni specificamente riferibili al richiamato ultimo periodo
del comma 779.
In primo luogo, si osserva che, ancor piu' di quanto gia' fatto
rilevare in ordine al disavanzo al 31 dicembre 2014, alcun nesso
possa essere ricostruito tra il disavanzo 2015 ed il «passaggio» alla
contabilita' armonizzata.
Se si esclude l'applicazione dei nuovi schemi di bilancio i
quali, lungi dal determinare gli esiti della gestione, svolgono una
funzione essenzialmente rappresentativa di essa, i principi della
competenza finanziaria cosiddetta potenziata introdotta dal decreto
legislativo n. 118/2011, nell'esercizio 2015 erano gia' obbligatori
ed a regime.
Ne' puo' ragionevolmente ritenersi che i disavanzi rinvenienti
dalla gestione dell'esercizio finanziario in considerazione possano
essere conseguenza delle novita' introdotte dalla riforma.
Il testo normativo, unitamente ai principi contabili generali ed
applicati, risultavano in effetti ampiamente conosciuti in quanto
emanati gia' nel 2011 e poi entrati in vigore nel 2015 a seguito dei
molteplici rinvii normativi intervenuti.
Vieppiu', l'elevato grado di analiticita' tecnica delle regole
introdotte dal decreto e dai suoi allegati principi risponde proprio
all'esigenza di garantire, piu' che in passato, gestioni finanziarie
rispettose dei principi costituzionali di copertura delle spese e
degli equilibri di bilancio.
D'altro canto, la Corte costituzionale ha giudicato le deroghe ai
principi di copertura delle spese e del pareggio di bilancio
costituzionalmente conformi, da una parte solo se contemperate con
altro interesse costituzionalmente rilevante, dall'altra a condizione
della loro eccezionalita'.
Ebbene, la norma censurata appare carente sotto entrambi i
profili.
8.3. Della mancata riconducibilita' della norma, nella parte in
cui estende il piu' lasco termine di ripiano del deficit 2015,
all'abusato passaggio alla contabilita' armonizzata si e' gia'
ampiamente detto (il riferimento va all'art. 3, commi 16 e 13 del
decreto legislativo n. 118/2011 sul rientro nel trentennio dal
maggior disavanzo).
Occorre tuttavia in questa sede aggiungere che il legislatore
aveva gia' introdotto una serie di efficaci misure volte a
neutralizzare anche i possibili disavanzi conseguenti alle
difficolta' applicative dei nuovi principi una volta a regime.
Cosi', a titolo meramente esemplificativo e senza alcuna pretesa
di esaustivita', riguardo la gestione dei residui attivi e del fondo
crediti di dubbia esigibilita', e' stato previsto che:
per quanto riguarda il bilancio preventivo, nel primo
esercizio di applicazione della contabilita' armonizzata (appunto il
2015) e' possibile stanziare una quota almeno pari al 50 per cento
dell'importo dell'accantonamento quantificato nel prospetto
riguardante il fondo crediti di dubbia esigibilita' allegato al
bilancio di previsione. Nel secondo esercizio lo stanziamento di
bilancio riguardante il fondo crediti di dubbia esigibilita' e' pari
almeno al 75 per cento dell'accantonamento quantificato nel prospetto
riguardante il fondo crediti di dubbia esigibilita' allegato al
bilancio di previsione, e dal terzo esercizio l'accantonamento al
fondo e' effettuato per l'intero importo;
in sede di rendiconto relativo all'esercizio 2015 e agli
esercizi successivi, fino al 2018, la quota accantonata nel risultato
di amministrazione per il fondo crediti di dubbia esigibilita' puo'
essere determinata, pur tenendo conto della situazione finanziaria
complessiva dell'ente e del rischio di rinviare oneri all'esercizio
2019, facendo ricorso al cosiddetto «metodo semplificato» che in
buona sostanza consente di agganciare l'accantonamento, al fondo del
precedente rendiconto (il cui conseguente disavanzo risultava gia'
beneficiato del piano di rientro trentennale) rideterminato in base
agli utilizzi del fondo per la cancellazione o lo stralcio dei
crediti e dell'importo definitivamente accantonato nel bilancio di
previsione.
Appaiono ispirati alla medesima ratio di riduzione del «peso»
delle nuove regole armonizzate anche l'art. 2, comma 6 del
decreto-legge n. 78 del 2015, e l'art. 39-ter del decreto-legge n.
162 del 2019.
Quest'ultimo, in particolare, ha consentito una diversa
tempistica del ripiano del disavanzo 2019 determinato dal suo
peggioramento conseguente all'accantonamento al fondo anticipazione
di liquidita' dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 4 del
2020 che aveva dichiarato illegittimo il meccanismo previsto dal
citato art. 2, comma 6 del decreto-legge n. 78 del 2015 che a sua
volta, nell'ottica della riduzione del peso delle nuove regole sugli
equilibri di bilancio, prevedeva l'utilizzazione della quota
accantonata nel risultato di amministrazione a seguito
dell'acquisizione delle erogazioni delle anticipazioni, ai fini
dell'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilita'.
Alla stessa logica pare ispirato anche l'art. 39-quater, sempre
del decreto-legge n. 162 del 2019 il quale ha previsto una soluzione
che, a regime, consente di ripianare in quindici anni l'eventuale
disavanzo emergente dal cambio di metodologia di calcolo (da
semplificato ad analitico) del fondo crediti di dubbia esigibilita'.
Sempre nell'ottica della riduzione degli accantonamenti
obbligatori nei primi anni dell'armonizzazione, si pone, da ultimo,
l'art. 60, comma 3 del decreto legislativo n. 118 del 2011 a norma
del quale, a seguito dell'eliminazione dell'istituto della perenzione
amministrativa, «una quota del risultato di amministrazione al 31
dicembre 2014 e' accantonata per garantire la copertura della
reiscrizione dei residui perenti, per un importo almeno pari
all'incidenza delle richieste di reiscrizione dei residui perenti
degli ultimi tre esercizi rispetto all'ammontare dei residui perenti
e comunque incrementando annualmente l'entita' dell'accantonamento di
almeno il 20 per cento, fino al 70 per cento dell'ammontare dei
residui perenti».
Si puo' pertanto concludere che, prima dell'intervento normativo
contestato, a piu' riprese il legislatore si era gia' fatto carico di
alleggerire i tempi di recupero dei disavanzi ascrivibili
rispettivamente:
1) agli esercizi pregressi al 1° gennaio 2015 con l'art. 9,
comma 5 del decreto-legge n. 78 del 2015;
2) al passaggio al sistema armonizzato con l'art. 3, commi 16
e 13 del decreto legislativo n. 118 del 2011;
3) alle difficolta' applicative della contabilita'
armonizzata a regime con le richiamate norme del decreto legislativo
n. 118 del 2011 e del «Principio contabile applicato concernente la
contabilita' finanziaria» ad esso allegato (Allegato n. 4/2), e con
il citato decreto-legge n. 162 del 2019 (art. 39-ter e 39-quater).
Alla luce di quanto esposto, l'ulteriore estensione al ventennio
del piano di rientro dal deficit all'esito dell'esercizio 2015 non
appare giustificata dall'esigenza di contemperamento con altro
interesse costituzionalmente rilevante e si appalesa radicalmente
scollegata dall'introduzione, oltre che dall'applicazione, a regime
della contabilita' armonizzata.
La compatibilita' della norma contestata con l'attuale assetto
costituzionale appare in definitiva esclusa laddove si consideri che
la Corte costituzionale (sentenza n. 107/2016), ha affermato che
l'ampliamento dell'orizzonte temporale per il ripiano puo' ammettersi
in ragione di eventi contabili che facciano emergere un disavanzo che
puo' essere ritenuto «straordinario» nelle sue cause e nelle sue
dimensioni e che deve, quindi, essere fronteggiato normativamente in
modo da consentire agli enti di recuperare le coperture in un arco di
tempo che sia ragionevole e compatibile con la capacita' di reperire
le risorse mancanti e necessarie ad erogare le su richiamate
prestazioni costituzionalmente imprescindibili.
Il censurato intervento normativo si appalesa, in buona sostanza,
episodico ed asistematico in quanto incide sui risultati negativi
della sola gestione 2015.
Viola inoltre il piu' volte richiamato principio della necessaria
eccezionalita' e definitivita' degli interventi normativi derogatori
rispetto agli ordinari tempi di riassorbimento dei deficit previsti
dall'ordinamento finanziario e contabile degli enti territoriali.
Al riguardo e' opportuno richiamare le univoche indicazioni della
Corte costituzionale che, in riferimento al disavanzo tecnico di cui
all'art. 3, comma 13 del decreto legislativo n. 118 del 2011, ha
avuto modo di chiarire che «Avere riguardo a tale fenomeno patologico
e consentire questa ulteriore facolta' di disavanzo - oltre a quelle
decennali (art. 9, comma 5, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78,
recante "Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali.
Disposizioni per garantire la continuita' dei dispositivi di
sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle
spese del Servizio sanitario nazionale nonche' norme in materia di
rifiuti e di emissioni industriali") e trentennali (art. 3, comma 16,
del d.lgs. n. 118 del 2011), nonche' alle anticipazioni di liquidita'
per debiti inevasi (da restituire anch'esse in un trentennio: artt. 2
e 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, recante "Disposizioni
urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica
amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti
territoriali, nonche' in materia di versamento di tributi degli enti
locali") - costituisce certamente una dimostrazione di fiducia del
legislatore statale nei confronti degli enti territoriali;
dimostrazione di fiducia sicuramente corredata dall'aspettativa che
la sua utilizzazione sia una tantum e non ingeneri la convinzione,
negli stessi enti destinatari, che possano ripetersi e perpetuarsi le
disfunzioni amministrative nella riscossione delle entrate e nella
copertura delle spese, magari confidando in nuovi eccezionali
provvedimenti legislativi di dilazione delle passivita'» (sentenza n.
6/2017).
La norma sospettata di incostituzionalita', incidendo su un
quadro normativo gia' ampiamente derogatorio rispetto all'enunciata
clausola generale del pareggio di bilancio, invero, non integra
affatto una misura una tantum, ma si appalesa come l'ennesima ipotesi
derogatoria che rischia di trasformare l'eccezione in regola cosi'
ingenerando l'affidamento che le norme adottate possano assumere
carattere ordinario anziche' eccezionale ed isolato, sospingendo
cosi', inevitabilmente, «le scelte degli amministratori verso
politiche di "corto respiro", del tutto subordinate alle contingenti
disponibilita' di cassa» (Corte costituzionale, sentenza n. 18/2019).
Pertanto, l'estensione del rilevante prolungamento temporale del
recupero anche al deficit 2015, ad avviso della Sezione:
risulta incompatibile con una gestione di bilancio
equilibrata;
ingenera l'affidamento che le norme contestate, slegate da
interessi costituzionalmente rilevanti che ne possano aver
giustificato l'adozione, possano assumere carattere ordinario
anziche' eccezionale ed isolato;
ha l'esclusivo effetto di spostare su generazioni successive
il peso finanziario di una gestione priva di coperture, in danno dei
principi di cui agli articoli 97, 81, 3 e 2 della Costituzione;
induce inevitabilmente «le scelte degli amministratori verso
politiche di "corto respiro", del tutto subordinate alle contingenti
disponibilita' di cassa»;
sottrae gli amministratori al vaglio della loro
responsabilita' politica e amministrativa (art. 1 della
Costituzione).
In conclusione, come fatto rilevare dalla Corte costituzionale,
«ferma restando la discrezionalita' del legislatore nello scegliere i
criteri e le modalita' per porre riparo a situazioni di emergenza
finanziaria come quella in esame, non puo' [tuttavia] disconoscersi
la problematicita' di soluzioni normative continuamente mutevoli come
quelle precedentemente evidenziate, le quali prescrivono il
riassorbimento dei disavanzi in archi temporali molto vasti, ben
oltre il ciclo di bilancio ordinario, con possibili ricadute negative
anche in termini di equita' intergenerazionale» (sentenza n.
107/2016).



 

 


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